PET-kommissionen blev nedsat ved særlig lov i maj 1999 inden ikrafttrædel-sen af lov om undersøgelseskommissioner.Undersøgelseskommissioner nedsættes af justitsministeren.Et flertal af Folketingets medlemmer kan vedtage en beslutning om at ned-sætte en undersøgelseskommission. Justitsministeren er forpligtet til at følgeen sådan beslutning.Det var med indførelsen af lov om undersøgelseskommissioner forudsat, atundersøgelseskommissioner fremover skulle dække behovet for at undersøgeog klarlægge faktiske begivenhedsforløb til brug for vurderingen af ministreseller embedsmænds ansvar. Regeringen har dog også siden lovens ikrafttræ-delse iværksat advokatundersøgelser og nedsat administrative undersøgel-sesorganer m.v.

2. Undersøgelseskommissioner

2.1. BaggrundLov om undersøgelseskommissioner bygger på betænkning nr. 1315 afgivetaf Udvalget om Undersøgelsesorganer i maj 1996. Udvalget blev nedsat afregeringen i foråret 1994 for at gennemgå og vurdere de eksisterende under-søgelsesorganer, herunder overveje den fremtidige anvendelse heraf. Udval-get var bredt sammensat med deltagelse af ministerier, Dommerforeningen,Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, professor, dr.jur. EvaSmith og Jens Peter Christensen, Aarhus Universitet.

Det væsentligste kritikpunkt mod de dengang anvendte undersøgelsesrettervar de principielle betænkeligheder ved dommeres deltagelse og ledelse afundersøgelsesretterne, som kunne skade tilliden til domstolene og tillæggeundersøgelsesretternes indstillinger domsvirkning. En anden væsentlig ind-vending mod de daværende regler i retsplejeloven om undersøgelsesrettervar, at procesmåden, der kun i meget beskedent omfang var reguleret, ikkegav de involverede de processuelle garantier, som er påkrævet ud fra retssik-kerhedsmæssige hensyn.Den sædvanlige administrative behandling af klagesager m.v. kunne ikke fuldtud dække behovet for at undersøge forhold af almen betydning i navnlig denøverste statslige forvaltning. Heller ikke de permanente undersøgelsesorga-ner som Folketingets Ombudsmand og Rigsrevisionen kunne dække dettebehov. De forhold, der undersøges, er ofte særdeles komplicerede og kræverafhøring af vidner samt fokus på ansvar for enkeltpersoner og ikke myndig-hedsansvaret. De uafhængige undersøgelseskommissioner blev derfor vurde-ret bedst egnet til at varetage disse undersøgelser.2.2. NedsættelseJustitsministeren kan med hjemmel i lov om undersøgelseskommissionernedsætte en undersøgelseskommission til at undersøge nærmere bestemteforhold af almenvigtig betydning. Ministeren er forpligtet til at nedsætte en un-dersøgelseskommission, hvis Folketinget træffer beslutning herom.Dette spørgsmål blev nøje overvejet i Udvalget om Undersøgelsesorganer.Justitsministeren besad kompetencen til at nedsætte undersøgelsesretter ef-ter retsplejeloven, men ofte blev undersøgelsesretterne nedsat som resultat afdebatter i Folketinget, folketingsudvalg eller på grundlag af en folketingsbe-slutning. Da undersøgelserne også kan tjene andre formål end Folketingetskontrol med regeringen – f.eks. ministerens vurdering af, om der skal indledesen disciplinærsag mod embedsmændene – fandt udvalget det rigtigst, at ju-stitsministeren skulle have kompetencen.Under Folketingets behandling af lovforslaget blev kompetenceordningenændret i den forstand, at ministerenskalnedsætte en kommission, hvis Fol-ketinget træffer beslutning herom. I så fald skal kommissoriets nærmere ud-formning og sammensætningen af kommissionen ske i samråd med Udvalgetfor Forretningsordenen (UFO) eller et underudvalg nedsat af UFO. Ud af treundersøgelseskommissioner er to nedsat på regeringens initiativ og en (Fa-rum-kommissionen) som følge af en folketingsbeslutning.Det er en skønspræget vurdering, om en undersøgelseskommission bør ned-sættes, og loven indeholder ikke regler herom. Sagen bør have en vis tyngde,

og en kommission bør ikke nedsættes, hvis forholdene kan belyses tilfredsstil-lende af ordinære, faste undersøgelsesorganer.En undersøgelseskommission sammensættes af sagkyndige, f.eks. domme-re, jurister, økonomer og revisorer, som er uafhængige af den sag, som skalundersøges.2.3. Opgaver og kompetenceDer er i princippet ikke er nogen retlig grænse for, hvilke forhold en undersø-gelseskommission kan undersøge, jf. formuleringen ”almenvigtig betydning”.En undersøgelseskommission bør dog – ifølge forarbejderne – som altoverve-jende hovedregel kun benyttes i tilfælde, hvor regeringen og/eller Folketingethar behov for at få belyst nogle forhold, som har betydning for de opgaver,som regeringen/Folketinget udfører. Forholdet skal med andre ord som alt-overvejende hovedregel have tilknytning til staten.En undersøgelseskommission kan få til opgave at undersøge og redegøre foret faktisk begivenhedsforløb samt komme med forslag til sådanne ændringeraf love, administrative bestemmelser eller administrativ praksis, som under-søgelsen kan begrunde.Undersøgelseskommissionen kan også i tilknytning hertil, men i begrænsetomfang og afhængigt af kommissionens sammensætning, få til opgave atvurdere, om der er grundlag for at søge nogen af de involverede draget retligttil ansvar. Er et medlem af kommissionen dommer, foretager kommissionenalene retlige vurderinger i det omfang, dommeren ikke finder det retssikker-hedsmæssigt betænkeligt.En undersøgelseskommission kan ikke retligt vurdere spørgsmålet om mini-stres ansvar. Kommissionen bør kun faktuelt beskrive det passerede til brugfor Folketingets egen stillingtagen til spørgsmålet om ministres politiskeog/eller retlige ansvar. En undersøgelseskommission kan heller ikke tage stil-ling til en partstvist, dvs. bedømme, hvilken retsstilling der må antages at til-komme en privat person i forhold til staten eller omvendt. Kommissionen kanheller ikke undersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsforløb, hvis formåleter at tilvejebringe grundlaget for en efterfølgende stillingtagen til en partstvist.Disse sager bør i stedet forelægges for de almindelige domstole eller for envoldgift.Undersøgelseskommissioner har ikke dømmende myndighed. Kommissio-nens – processuelle – beslutninger kan indbringes for Østre Landsret af en-hver med retlig interesse i sagen.

2.4. Undersøgelsens tilrettelæggelse og varighedEn undersøgelseskommission er en selvstændig forvaltningsmyndighed, derer funktionelt uafhængig af minister og Folketing. Det vil sige, at det er kom-missionen selv, der afgør og har ansvaret for, hvordan undersøgelsen skaltilrettelægges. Hverken minister eller Folketing vil således kunne pålæggekommissionen at udføre sit arbejde på en bestemt måde.Det afhænger af undersøgelsens indhold, hvor hurtigt undersøgelseskommis-sionen kan afslutte sit arbejde og afgive beretning. Justitsministeriet har i etbrev af 4. juli 2008 til Underudvalget under UFO udtalt, at en undersøgelse ogredegørelse for det faktiske begivenhedsforløb i en sag almindeligvis må for-ventes at kunne gennemføres hurtigere end en undersøgelse, som også om-fatter retlige vurderinger. Justitsministeriet anser det imidlertid for usikkert, atder skulle være tale om en væsentlig tidsmæssig gevinst.Der er ikke med loven eller dens forarbejder taget stilling til, om der kan fast-sættes en tidsfrist for, hvornår kommissionen skal have afsluttet sit arbejde.I sit svar på spørgsmål nr. 543 (2008) fra Retsudvalget (Alm. del) oplyser ju-stitsministeren, at det under henvisning til undersøgelseskommissioners uaf-hængighed vil være rigtigst at tilvejebringe et udtrykkeligt lovgrundlag, hvisminister eller Folketing måtte finde anledning til at fastsætte frister for kom-missionernes arbejde.

3. Andre undersøgelsesformer

Tidligere blev kommissionsdomstole eller undersøgelsesretter nedsat medhjemmel i retsplejeloven. Med lov om undersøgelseskommissioner var detforudsat, at behovet for at undersøge og klarlægge et faktisk begivenhedsfor-løb til brug for vurderingen af, om ministre eller embedsmænd m.v. kan dra-ges retligt til ansvar, i fremtiden skulle dækkes af undersøgelseskommissioner– og ikke gennem f.eks. advokat- eller dommerundersøgelser.I udvalgsarbejdet, der gik forud for lovens indførelse, drøftede udvalget dom-meres deltagelse i undersøgelseskommissioner.Kritikken gik på, at dommere kunne give undersøgelsen ”domsvirkning” i denforstand, at dommeres deltagelse giver undersøgelsen en sådan autoritet, atberetningen får virkning som en dom. Heroverfor stod argumentet, at domme-re – ud over de særlige faglige kvalifikationer – i særlig grad opfylder kravetom uafhængighed og skaber tillid til en objektiv og saglig undersøgelse. Ud-valgets flertal fandt, at kommissionens sammensætning må afhænge af enkonkret vurdering.3.1. Lovbestemte undersøgelserFolketinget kan vedtage særlige love om undersøgelse af nærmere bestemteforhold i den statslige forvaltning. Senest – men inden ikrafttrædelsen af lov

om undersøgelseskommissioner – blev PET-kommissionen og forinden un-dersøgelseskommissionen til henholdsvis undersøgelse af Nørrebro-sagen ogundersøgelse af den færøske banksag nedsat ved særlig lov.PET-kommissionen, som har til opgave at undersøge og redegøre for bl.a.politiets efterretningsvirksomhed i forhold til politiske partier i perioden 1945-1989, blev nedsat i 1999 og færdiggjorde sit arbejde i juni 2009.3.2. Særlige administrative undersøgelsesorganerUndertiden er større undersøgelser i praksis blevet udført af særlige admini-strative undersøgelsesorganer nedsat af regeringen. Som seneste eksempelkan nævnes den tværministerielle arbejdsgruppe nedsat i slutningen af januar2008 til at undersøge de påståede CIA-flyvninger på dansk territorium. Ar-bejdsgruppen fremlagde sin redegørelse den 23. oktober 2008.Det kræver ikke særlig lovhjemmel at nedsætte et administrativt organ. Orga-nets opgave vil være fastlagt i det kommissorium, som den nedsættende mi-nister udarbejder. Undersøgelsesorganet anses for at være uafhængigt afministeren under udførelsen af sit arbejde.Et administrativt undersøgelsesorgan kan ikke pålægge nogen at afgive for-klaring som vidne eller at udlevere dokumenter. Undersøgelsesorganet kanderimod indhente fortrolige oplysninger fra andre forvaltningsmyndighederefter reglerne i forvaltningsloven.3.3. Advokatundersøgelser og lignendeKammeradvokaten og andre advokater er i visse tilfælde blevet anmodet omat vurdere, om embedsmænd har begået fejl eller forsømmelser, der kan giveanledning til et retligt ansvar.Lovgivningen indeholder ikke regler om advokatundersøgelser, og nedsættel-se kræver ikke lovhjemmel. Advokatens vurdering sker alene på et skriftligtgrundlag.Eksempelvis bad kirkeministeren i 2003 et advokatfirma om at udføre en uvil-dig undersøgelse af det faktiske begivenhedsforløb vedrørende Kirkeministe-riets forvaltning af Folkekirkens Fællesfond og visse andre forhold om finan-sieringen af Folkekirkens virksomhed.Advokatundersøgelser giver ikke adgang til at foretage vidneafhøringer, hvor-for det kan være vanskeligt at komme til bunds i ansvarsforholdene. Advoka-ten vil heller ikke kunne kræve, at offentlige myndigheder udleverer skriftligtmateriale, der ikke er tilgængeligt efter reglerne om aktindsigt i offentligheds-loven.

I 2007 igangsatte Kulturministeriet en revisorundersøgelse af DR-byen. De torevisionsfirmaer skulle vurdere de væsentligste årsager til fordyrelsen af byg-geriet og klarlægge informationsstrømmene i DR’s projektorganisation og le-delse. Undersøgelsen skulle hermed skabe grundlaget for en efterfølgendepolitisk stillingtagen til spørgsmålet om ansvarsplacering. Undersøgelsen blevoffentliggjort den 19. juni 2008.3.4. Folketingets OmbudsmandOmbudsmandens virksomhed omfatter alle dele af den offentlige forvaltning,herunder den del af ministres embedsførelse, der ikke relaterer sig til mini-strenes virksomhed i forhold til Folketinget.Ombudsmanden bedømmer, om myndigheder eller personer, der er omfattetaf ombudsmandens virksomhed, handler i strid med gældende ret eller påanden måde gør sig skyldige i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deresopgaver. Selv om opgavebeskrivelsen også omtaler ”personer”, er ombuds-mandens undersøgelser som alt overvejende hovedregel myndighedsrelate-rede.Myndigheder, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, er forpligtet tilat give de oplysninger samt udlevere de dokumenter m.v., som ombudsman-den forlanger. Ombudsmanden kan også afkræve myndighederne skriftligeudtalelser. Endelig kan ombudsmanden indkalde personer til for retten at afgi-ve forklaring om forhold, som er af betydning for ombudsmandens undersø-gelser.Ombudsmanden kan fremsætte kritik, afgive henstillinger samt i øvrigt frem-sætte sin opfattelse af en sag. Hvis ombudsmandens undersøgelse af en sagantyder, at den offentlige forvaltning har begået fejl eller forsømmelser af stør-re betydning, skal ombudsmanden orientere Folketingets Retsudvalg.3.5. Statsrevisorerne og RigsrevisionenDe folketingsvalgte statsrevisorer reviderer statsregnskabet og efterprøversamt vurderer, om Folketinget og Folketingets udvalg har fået de nødvendigeoplysninger. Statsrevisorerne bistår endelig folketingsudvalgene med revisi-onsmæssige oplysninger.Statsrevisorerne kan ved besigtigelser og undersøgelser på stedet søge alleregnskabsmæssige oplysninger nærmere uddybet. Enhver, som virker i of-fentlig tjeneste, har pligt til at give statsrevisorerne de nødvendige oplysningerog aktstykker.Rigsrevisionen er en uafhængig institution under Folketinget, som har til op-gave at revidere statens regnskaber, kontrollere, om statsregnskabet er rig-tigt, samt vurdere, om borgernes penge er brugt på en effektiv måde.

Hverken Rigsrevisionens eller statsrevisorernes undersøgelser er umiddelbartrettet mod enkeltpersoner, f.eks. embedsmænd eller ministre. Statsrevisorer-ne har dog fremsat kritik af ministres og embedsmænds forhold, hvis de harfundet grundlag herfor.3.6. Parlamentariske kommissionerFolketinget kan med simpelt flertal nedsætte en parlamentarisk kommission(grundlovens § 51) bestående af Folketingets egne medlemmer til at under-søge almenvigtige sager. Sammensætningen af en parlamentarisk kommissi-on svarer forholdsmæssigt til sammensætningen i salen. Ministre, embeds-mænd og privatpersoner er forpligtede til at besvare spørgsmål fra en parla-mentarisk kommission. Den nærmere gennemførelse af vidnepligt antagesdog at skulle ske på et lovgrundlag, der aldrig er gennemført.Den seneste parlamentariske kommission virkede fra 1945-53, og i betænk-ning om undersøgelseskommissioner antages det – ud fra først og fremmesten praktisk egnethedsvurdering – at parlamentariske organer alene bør fore-tage mindre undersøgelser af faktiske begivenhedsforløb til brug for redegø-relser om ministres forhold – og uden afhøring af embedsmænd.Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer fandt således, at parlamentari-ske organer ikke har de faglige erfaringer og forudsætninger for at kunnegennemføre et sådant større udredningsarbejde til belysning af et større,kompliceret hændelsesforløb med mange involverede. Desuden fandt udval-get det tvivlsomt, om der i offentligheden og blandt de involverede ville væreden fornødne tillid til, at undersøgelsen foretages objektivt og neutralt og uaf-hængigt af partimæssige interesser. Endelig anså udvalget det for skadeligt iforholdet mellem minister og embedsmænd, hvis et parlamentarisk organ skalkunne indkalde embedsmænd til at afgive forklaring direkte for organet til brugfor belysning af ministres forhold.3.7. Folketingets udvalgFolketingets stående udvalg kan foretage mindre undersøgelser af faktiskebegivenhedsforløb for at belyse, om der må antages at være grundlag for poli-tisk eller retligt ansvar.Hverken ministre, offentligt ansatte eller private har pligt til at møde frem, afgi-ve forklaring eller udlevere skriftligt materiale til udvalgene. Udvalgenes op-lysningsadgang hviler således alene på ministres parlamentariske ansvarover for Folketinget.Af side 16 i betænkning nr. 1315/1996 om undersøgelseskommissioner frem-går, at ”bortset fra mindre undersøgelser vil et parlamentarisk or-gan/folketingsudvalg ikke være egnet til at undersøge et faktisk begivenheds-

NOTAT

1. Sammenfatning

2. Undersøgelseskommissioner

3. Andre undersøgelsesformer