Indsatsen mod ungdomskriminalitet
Betænkning nr. 1508

 
 

Bilag 5. Styrkede reaktionsmuligheder og indsats i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet, herunder spørgsmålet om den kriminelle lavalder

Eksisterende reaktionsmuligheder og indsats i forhold til børn under 15 år

Når børn under 15 år mistænkes for at have begået en strafbar handling, har politiet mulighed for at efterforske sagen, bl.a. for at klarlægge omfanget af kriminaliteten, for at konstatere, om andre personer kan mistænkes og for at få eventuelle koster tilbagegivet. I den forbindelse kan politiet anvende visse straffeprocessuelle indgreb over for de pågældende.

Efter retsplejelovens § 821 a, stk. 1, kan børn under 15 år således tilbageholdes af politiet, hvis betingelserne for anholdelse efter retsplejelovens § 755, stk. 1, er opfyldt, og tilbageholdelsens øjemed ikke kan opnås ved mindre indgribende foranstaltninger. Tilbageholdelsen af børn under 15 år skal foretages så skånsomt som muligt, jf. retsplejelovens § 821 a, stk. 3, og håndjern og lignende magtmidler bør ikke benyttes i den forbindelse. Anbringelse i forbindelse med tilbageholdelse må ikke ske i arresthus, og enerumsanbringelse må i det hele taget kun ske, når det er nødvendigt af sikkerhedsmæssige grunde, eller når det undtagelsesvis er påkrævet af hensyn til efterforskningen, og anden anbringelse ikke er mulig, jf. retsplejelovens § 821 a, stk. 3. For såvel tilbageholdelse som enerumsanbringelse gælder der særlige krav til den maksimale varighed.

I øvrigt følger det af retsplejelovens § 821 b, stk. 1, at de straffeprocessuelle indgreb, der efter retsplejelovens kapitel 71-75 a kan foretages over for sigtede eller mistænkte personer, tilsvarende finder anvendelse over for mistænkte børn under 15 år.

Efter bekendtgørelse nr. 79 af 4. februar 1998 om kommunens bistand til børn og unge i forbindelse med uden- og indenretlig afhøring har politiet pligt til at underrette de sociale myndigheder i barnets eller den unges opholdskommune, når et barn eller en ung under 18 år har begået kriminalitet og skal afhøres af politiet. Kommunen bør så vidt muligt sende en repræsentant til afhøringen i alle tilfælde, men er forpligtet til at sende en repræsentant til at deltage i afhøringen i en række tilfælde, herunder når barnet er under 15 år, medmindre der er tale om rene bagatelsager, eller forældrene efter det oplyste selv vil være til stede.

Det følger ligeledes af bekendtgørelsen, at kommunen snarest skal vurdere, om der er behov for at iværksætte sociale hjælpeforanstaltninger for barnet eller den unge og familien, når kommunen bliver underrettet om, at en person under 18 år ønskes afhørt. Denne vurdering tager udgangspunkt i § 50 i den sociale servicelov, der forpligter kommunalbestyrelsen til at iværksætte en undersøgelse af barnets eller den unges forhold, hvis det må antages, at barnet eller den unge trænger til særlig støtte. Undersøgelsen skal resultere i en begrundet stillingtagen til, om der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger, og i bekræftende fald af hvilken art disse bør være.

Når et barn eller en ung under 18 år har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, er kommunalbestyrelsen desuden forpligtet til at udarbejde en foreløbig handleplan senest 7 dage efter, at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet, jf. § 140, stk. 4, i den sociale servicelov. Det er ikke et krav i denne sammenhæng, at barnet eller den unge er dømt, eller at det på anden måde er bevist, at barnet eller den unge faktisk har begået den alvorlige kriminalitet, som den pågældende er mistænkt for. Formålet med handleplanen er at modvirke yderligere kriminalitet og yde den nødvendige støtte til barnet eller den unge. Handleplanen skal udarbejdes i samarbejde med barnet eller den unge og dennes familie. Hvis en efterfølgende undersøgelse viser, at barnet eller den unge har behov for yderligere støtte, skal handleplanen justeres i overensstemmelse hermed.

For så vidt angår valget af støtteforanstaltninger, skal kommunalbestyrelsen iværksætte en foranstaltning, der må forventes at kunne imødekomme barnets eller den unges behov for støtte. Efter gældende ret er det muligt at tilbyde utilpassede børn og unge en række forebyggende foranstaltninger, jf. § 52 i den sociale servicelov, herunder behandling af barnets eller den unges problemer, udpegning af en personlig rådgiver, udpegning af en fast kontaktperson og formidling af praktiktilbud. Iværksættelse af forebyggende foranstaltninger forudsætter samtykke fra forældremyndighedsindehaveren. Der er dog mulighed for at træffe afgørelse om henholdsvis konsulentbistand, personlig rådgiver og kontaktperson uden forældremyndighedsindehaverens samtykke, hvis det skønnes, at formålet vil kunne opnås uanset det manglende samtykke, jf. § 56 i den sociale servicelov. Der er ligeledes mulighed for at tilbyde anbringelse uden for hjemmet, jf. lovens § 52, stk. 3, nr. 8. En sådan afgørelse forudsætter også samtykke fra forældremyndighedsindehaveren (og særskilt samtykke fra den unge, der er fyldt 15 år).

Endelig har kommunens børn og unge-udvalg mulighed for at træffe afgørelse om anbringelse af barnet eller den unge uden for hjemmet uden samtykke, når der er åbenbar risiko for, at barnets eller den unges sundhed eller udvikling lider alvorlig skade, herunder som følge af barnets eller den unges kriminelle adfærd, jf. § 58, stk. 1, nr. 3, i den sociale servicelov. Som det fremgår, er kriminel adfærd dog ikke i sig selv tilstrækkeligt til at anbringe barnet uden for hjemmet uden samtykke.

Det bemærkes desuden, at Folketinget ved lov nr. 317 af 28. april 2009 om ændring af lov om social service, har besluttet at indføre et såkaldt ungepålæg, hvorefter kommunalbestyrelsen skal meddele et barn eller en ung i alderen 12-17 år et ungepålæg, når barnet eller den unge har adfærdsproblemer eller udviser negativ adfærd af en sådan karakter, at der er risiko for barnets eller den unges udvikling, og hvor det vurderes, at frivilligt samarbejde med barnet eller den unge og forældremyndighedsindehaveren om støtte efter lovens § 52 ikke er tilstrækkeligt til at afhjælpe barnets eller den unges problemer. Afgørelsen om ungepålæg kan træffes uden forældremyndighedsindehaverens samtykke.

Kommunalbestyrelsens afgørelser vedrørende børn og unge i henhold til den sociale servicelov kan efter lovens § 166, stk. 1, indbringes for det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Det sociale nævns afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, men er omfattet af den almindelige adgang til domstolsprøvelse af forvaltningsmæssige afgørelser, jf. grundlovens § 63, stk. 1.

Særligt for så vidt angår børn og unge-udvalgets afgørelser i henhold til § 74 i den sociale servicelov vedrørende bl.a. tvangsmæssig anbringelse uden for hjemmet fremgår det af lovens § 168, at disse kan indbringes for Ankestyrelsen af forældremyndighedsindehaveren. Ankestyrelsens afgørelser efter denne bestemmelse kan desuden kræves indbragt for retten.

Endvidere fremgår det af § 65 i den sociale servicelov, at både det sociale nævn og Ankestyrelsen i tilfælde af, at kommunalbestyrelsen undlader at opfylde sine forpligtelser i henhold til loven, har beføjelse til af egen drift at træffe afgørelse om bl.a. iværksættelse af undersøgelse, jf. lovens § 50, udarbejdelse af handleplaner, jf. lovens § 140, og valg af anbringelsessted til barnet, jf. lovens § 69. Det sociale nævn og Ankestyrelsen kan tillige pålægge kommunalbestyrelsen at træffe afgørelse om foranstaltninger efter lovens § 52 eller selv træffe foreløbig afgørelse om sådanne foranstaltninger. Ankestyrelsen kan endvidere af egen drift træffe afgørelse om bl.a. tvangsmæssig anbringelse af barnet uden for hjemmet.

Efter straffelovens § 15 straffes kriminelle handlinger foretaget af børn under 15 år ikke. Det er med andre ord en ufravigelig betingelse for at kunne idømme en person straf, at den pågældende på gerningstidspunktet var fyldt 15 år. Bestemmelsen er ikke ændret siden vedtagelsen af straffeloven af 1930, jf. lov nr. 126 af 15. april 1930.

I det oprindelige forslag til straffeloven af 1930, der blev præsenteret i straffelovskommissionens betænkning i 1912, var den kriminelle lavalder fastlagt til 14 år. Det fremgår af lovforarbejderne, at dette svarede til niveauet i den midlertidige straffelov af 1. april 1911. Ifølge forslaget skulle strafferammen desuden nedsættes til det halve for kriminelle handlinger foretaget af personer mellem 14 og 18 år, ligesom der i forslaget fandtes en særlig vid adgang til påtaleopgivelse i sager vedrørende personer i denne aldersgruppe.

Under forhandlingerne om forslaget til straffelov blev aldersgrænsen hævet til 15 år, bl.a. under henvisning til, at Justitsministeriet fra flere sider var blevet opfordret til at hæve aldersgrænsen til 15 år, idet man fandt, at børn under 15 år ikke besad den fornødne modenhed til at modtage straf, og at de ikke-strafferetlige foranstaltninger var tilstrækkelige til at imødegå kriminelle handlinger begået af børn under 15 år. Under forhandlingerne udgik desuden bestemmelsen om automatisk halvering af strafferammen for handlinger begået af personer under 18 år.

Den gældende kriminelle lavalder bygger derfor på det grundlæggende synspunkt, at der kun bør være adgang til at pålægge børn og unge strafansvar fra den alder, hvor de i almindelighed kan antages at have opnået den fornødne modenhed til, at det må anses for forsvarligt at anvende strafferetlige sanktioner.

I den tidligere straffelov fra 1866 var den kriminelle lavalder fastlagt til 10 år. Personer i alderen 10-14 år kunne dog kun straffes, når det efter den kriminelle handlings beskaffenhed (såsom når der var tale om drab, betydelig legemsbeskadigelse, tyveri, røveri eller ildspåsættelse) eller den pågældendes forstandsudvikling og opdragelse måtte antages, at den pågældende havde indset handlingens strafbarhed. Det var desuden et krav, at den pågældende ville være blevet idømt højere straf end bøde eller simpelt fængsel, hvis den pågældende havde været fyldt 18 år.

Reaktionsmulighederne og indsatsen i forhold til børn under 15 år i andre lande

Til brug for kommissionens arbejde har Justitsministeriet indhentet oplysninger om den kriminelle lavalder i de øvrige EU-medlemsstater og Norge og desuden indhentet mere generelle oplysninger om reaktionsmulighederne i Finland, Island, Norge, Sverige, Holland og Storbritannien (England og Wales) i forhold til børn og unge, der begår kriminelle handlinger, med henblik på at kunne foretage en sammenligning med reaktionsmulighederne i Danmark.

I det følgende redegøres for de indhentede oplysninger om den kriminelle lavalder i EU-landene, Island og Norge.

Tabel 1. Den kriminelle lavalder i EU-landene, Island og Norge[125]

Kriminel lavalder Land(e)
8 år Storbritannien (Skotland)
9 år Malta
10 år Frankrig, Storbritannien (England, Nordirland og Wales) og Irland
12 år Holland
13 år Grækenland
14 år Bulgarien, Cypern, Estland, Italien, Letland, Litauen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Tyskland, Ungarn og Østrig
15 år Danmark, Finland, Island, Norge, Sverige og Tjekkiet
16 år Belgien, Luxembourg og Portugal
17 år Polen

I Skotland har regeringen den 5. marts 2009 fremsat forslag i parlamentet om en forhøjelse af den kriminelle lavalder fra 8 år til 12 år som led i en reform af straffelovgivningen og strafferetsplejen.[126] Som begrundelse for at fremsætte forslaget henviser regeringen bl.a. til, at FN-komitéen vedrørende børns rettigheder (herefter FN’s Børnekomité) i sin rapport af 20. oktober 2008 vedrørende implementeringen af FN’s Børnekonvention i Storbritannien udtrykte bekymring i anledning af den lave kriminelle lavalder i Skotland og anbefalede en forhøjelse i overensstemmelse med komitéens generelle anbefalinger til mindst 12 år og helst højere, f.eks. 14 eller 16 år.[127]

Malta pålægger ikke børn under 9 år noget strafansvar. I forhold til kriminelle handlinger begået af børn i aldersgruppen 9-14 år foretages en konkret vurdering af den pågældendes forståelse af handlingen, der kan falde ud til, at den pågældende idømmes en strafferetlig sanktion.

Selv om den kriminelle lavalder i Frankrig formelt er 10 år, kan børn i aldersgruppen 10-13 år dog alene pålægges ”opdragende foranstaltninger”. Som eksempler på ”opdragende foranstaltninger”, der kan anvendes i forhold til 10-13-årige, kan nævnes advarsel, konfiskation af genstande, der har været anvendt til eller er produkt af forbrydelsen, forbud mod at færdes i nærmere angivne områder, forbud mod at kontakte ofre eller medgerningsmænd, kompenserende foranstaltninger, deltagelse i et ”samfundskursus” af maksimalt 1 måneds varighed, anbringelse i en institution med et uddannende, socialt eller psykologisk sigte, påbud om udførelse af skolearbejde, og placering i en ”kostskole”. Foranstaltningerne pålægges af et særligt ”børnetribunal”. Hvis barnet ikke overholder de fastsatte vilkår, kan tribunalet beslutte at institutionsanbringe barnet.

I Irland forhøjede man den generelle kriminelle lavalder fra 7 år til 12 år ved en lovændring i 2006. Det er dog muligt at sigte børn mellem 10 og 12 år for manddrab, uagtsomt manddrab, voldtægt eller groft seksuelt overfald.

I Holland finder særlige regler som udgangspunkt anvendelse på børn og unge i aldersgruppen 12-18 år, men afhængigt af sagens konkrete omstændigheder (den kriminelle handlings alvor og gerningsmandens udvikling) kan almindelige strafferetlige sanktioner anvendes i forhold til børn og unge i denne aldersgruppe, jf. nedenfor.

I Grækenland gælder særlige regler for børn og unge i aldersgruppen 13-18 år, der indebærer, at sanktionerne i forhold til børn og unge i denne aldersgruppe som udgangspunkt er rehabiliterende foranstaltninger og behandling. Som rehabiliterende foranstaltninger og behandling, der kan anvendes i forhold til kriminelle 13-18-årige, anses bl.a. advarsel, aftalt undskyldning og/eller kompensation til ofret, samfundstjeneste, deltagelse i sociale eller psykologiske behandlingsprogrammer, herunder med henblik på behandling af misbrug eller psykiske problemer, samt anbringelse i plejefamilie eller institution. Domstolene kan dog beslutte at idømme 13-18-årige frihedsstraf, der i givet fald afsones i særlige institutioner for børn og unge.

Cypern forhøjede i 2006 den kriminelle lavalder fra 12 til 14 år bl.a. med henblik på at få en aldersgrænse på samme niveau som flertallet af de øvrige EU-medlemsstater.

Slovakiet sænkede i 2006 den kriminelle lavalder fra 15 år til 14 år. Som hovedårsag til denne sænkning anføres, at unge i dag modnes langt hurtigere end tidligere, og at aldersgrænsen for, hvornår børn og unge begynder at begå grov eller gentagen kriminalitet har bevæget sig nedad.

Italien, Litauen, Spanien, Ungarn og Østrig, der alle formelt har en kriminel lavalder på 14 år angiver at have særlige regler for personer i aldersgruppen 14-16 år eller 14-18 år, der betyder, at der ikke er tale om et fuldt strafansvar fra det fyldte 14. år.

Norge hævede i 1990 den kriminelle lavalder fra 14 år til 15 år. I forarbejderne til ændringsloven anføres det, at ændringen er begrundet i, at børn ikke bør straffes, at unge lovovertrædere ikke bør sættes i fængsel pga. de skadelige virkninger af indsættelse i fængsel. Der rejses i lovforslaget desuden tvivl om den kriminalpræventive effekt af at straffe børn under 15 år, ligesom der henvises til niveauet af den kriminelle lavalder i de øvrige nordiske lande.

Foruden den kriminelle lavalder gælder der i en række lande en særskilt nedre aldersgrænse for, hvornår børn og unge kan anbringes i et egentligt fængsel. Baseret på oplysninger fra samarbejdet ”Round Table of correctional excellence” kan det oplyses, at denne aldersgrænse – ligesom i Danmark – svarer til den kriminelle lavalder, dvs. 15 år, i Finland og Norge. I Irland og Storbritannien (Skotland) er aldersgrænsen for anbringelse i fængsel 16 år, mens den i Belgien og Holland er 18 år.[128]

Som det fremgår, har en række EU-lande en lavere kriminel lavalder end Danmark. Som det også fremgår, har i hvert fald nogle af disse lande et system, der adskiller sig betydeligt fra det danske, og hvor man benytter særlige strafferetlige sanktioner i forhold til børn og unge, der som udgangspunkt skal have et rehabiliterende sigte. I flere lande med en lavere kriminel lavalder har man en højere aldersgrænse for, hvornår børn og unge kan anbringes i fængsel. Dette forhold gør det svært at foretage en umiddelbar sammenligning af EU-landenes anvendelse af straf over for børn og unge.

Bl.a. på den baggrund har kommissionen indhentet yderligere oplysninger om behandlingen af børn og unge, der begår kriminalitet, i Finland, Island, Norge og Sverige, der er lande, vi normalt sammenligner os med, og som på mange måder har systemer, der minder om det danske. Kommissionen har desuden indhentet oplysninger om behandlingen af unge lovovertrædere i Holland og om det særlige engelske ”Youth Justice System” (”ungdomsretssystem”), der adskiller sig væsentligt fra systemet i Danmark. Beskrivelsen fokuserer primært på behandlingen af børn under den kriminelle lavalder, men indeholder også i nogle tilfælde oplysninger om behandlingen af unge lovovertrædere over den kriminelle lavalder med henblik på at give et bedre overblik over de enkelte landes samlede reaktionsmuligheder i forhold til børn og unge.

[129]I Finland er den kriminelle lavalder som ovenfor nævnt 15 år.

Hvis et barn under 15 år mistænkes for at have begået en kriminel handling kan politiet i Finland afhøre, men ikke anholde eller tilbageholde barnet. Politiet har i disse sager tæt kontakt med de sociale myndigheder. Det er således politiets pligt at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en person under 18 år er mistænkt for en kriminel handling. Politiet kan evt. henvise sagen til mægling.

Når et barn under 15 år mistænkes for at have begået kriminalitet, har de sociale myndigheder mulighed for at gribe ind med forskellige foranstaltninger ud fra en vurdering af, hvad der er i barnets bedste interesse. Det indgår som et element i denne vurdering, at der allerede i kraft af barnets kriminelle handlinger er fare for barnets udvikling.

I tilfælde af fare for barnets helbred eller udvikling skal de sociale myndigheder iværksætte hjælpeforanstaltninger i forhold til barnet. Den mest indgribende af disse er anbringelse uden for hjemmet, der kan ske frivilligt eller tvangsmæssigt, når der er alvorlig fare for skade på barnets helbred eller udvikling pga. f.eks. misbrug eller kriminalitet af et vist omfang, og mindre indgribende midler ikke kan anses for tilstrækkelige for at afhjælpe denne fare. Anbringelse kan ske i familiepleje eller i sociale institutioner eller hjem med forskellige grader af frihed for de anbragte.

Indtil 2007 blev beslutninger om tvangsmæssig anbringelse truffet af et udvalg under de sociale myndigheder, men en lovændring har betydet, at afgørelsen om tvangsanbringelse nu træffes af domstolene med sædvanlig adgang til appel af afgørelsen til en højere ret.

I forhold til unge lovovertrædere i aldersgruppen 15-20 år har man i Finland en særlig strafferetlig lovgivning.[130] Straffesager vedrørende denne gruppe behandles i det normale retssystem og som udgangspunkt efter de samme strafferetsplejemæssige regler som sager vedrørende ”voksne” lovovertrædere. Hovedprincippet i lovgivningen er imidlertid at undgå, at unge anbringes i fængsel. Til dette formål er der udformet særlige sanktioner, herunder f.eks. en særlig ungdomsstraf (”ungdomsstraff”), der kan idømmes unge, som har begået en lovovertrædelse, mens de var 15-17 år. Sanktionen har en varighed på 4-12 måneder og indebærer, at kriminalforsorgen fører tilsyn med den pågældende, og at der udarbejdes en aktivitetsplan for den pågældende, som den pågældende skal følge. Den pågældende skal bl.a. som udgangspunkt have hjælp og vejledning med henblik på at kunne udføre arbejde. Formålet med aktiviteterne er bl.a. at styrke den pågældendes sociale kompetencer. Sanktionen anvendes efter det oplyste ikke meget i praksis.

I Island er den kriminelle lavalder som anført i tabel 1 ovenfor 15 år.

For så vidt angår kriminelle handlinger begået af børn under 15 år bemærkes, at politiet har pligt til at efterforske forhold, hvor der er mistanke om, at der er begået en kriminel handling, uanset om mistanken retter sig mod et barn, der ikke kan drages strafferetligt til ansvar for sine handlinger pga. sin alder. Politiet kan om nødvendigt foretage afhøring af børn under den kriminelle lavalder men i disse tilfælde skal politiet kontakte de sociale myndigheder med henblik på, at de kan være til stede ved afhøringen sammen med indehaveren af forældremyndigheden over barnet.

I tilfælde, hvor børn mistænkes for kriminelle handlinger, kan de sociale myndigheder iværksætte støtteforanstaltninger til barnet og dets familie men kan også beslutte at fjerne barnet fra familien og anbringe det i en institution eller hos en plejefamilie.

Det har ikke været muligt at skaffe oplysninger om udviklingen i antallet af anmeldelser vedrørende kriminelle handlinger begået af børn under den kriminelle lavalder i Island.

I forhold til unge i alderen 15-17 år har man særlige bestemmelser, der bl.a. indebærer, at domme for forhold begået før det 18. år ikke har gentagelsesvirkning i forhold til senere begåede forhold, og at unge maksimalt kan idømmes 8 års ubetinget fængsel. Straffesager mod unge lovovertrædere behandles ved de almindelige domstole. Frihedsstraffe til unge i denne aldersgruppe afsones som udgangspunkt i særlige sociale institutioner for børn og unge. Man har ikke særlige ungdomsfængsler. Unge, der dømmes for meget grove forbrydelser, afsoner i almindelige fængsler sammen med voksne.

[131]I Norge er den kriminelle lavalder som ovenfor nævnt 15 år, men politiet har pligt til at efterforske lovovertrædelser begået af børn i alderen 12-14 år. Politiet kan endvidere efterforske lovovertrædelser begået af børn under 12 år, ud fra en vurdering af, om det findes hensigtsmæssigt at efterforske forholdet. Formålet med efterforskningen af lovovertrædelser begået af børn under 15 år er bl.a. at tilvejebringe oplysninger til brug for de sociale myndigheders efterfølgende indsats.

Ved politiets efterforskning af lovovertrædelser begået af børn og unge under 18 år har politiet pligt til at underrette de sociale myndigheder om forholdet, medmindre der er tale om et bagatelagtigt forhold. De sociale myndigheder skal som udgangspunkt også underrettes ved afhøringer af børn i forbindelse med mistanke om lovovertrædelser.

De sociale myndigheder har mulighed for at tilbyde barnet en række forskellige foranstaltninger, herunder en støttekontakt (dvs. en voksen, som mødes med barnet regelmæssigt og bl.a. træner barnet i sociale færdigheder og vejleder barnet i hensigtsmæssig adfærd med jævnaldrende) MST (Multisystemisk terapi), PMTO (Parent Management Training – en oplærings- og behandlingsmetode rettet mod familier med børn i alderen 3 til 12 år med adfærdsvanskeligheder), Familieråd (netværksmøde), MultifunC (et behandlingstiltag i institution for børn og unge i alderen 14-18 år med alvorlige adfærdsproblemer på flere områder, som ikke har nytte af hjemmebaserede indsatser), MTFC (en behandlingsmetode udviklet som alternativ til institutionsanbringelse for børn i alderen 12-17 år med meget alvorlige adfærdsproblemer, og som bl.a. omfatter anbringelse hos en plejefamilie i 6 -12 måneder, mens forældrene sideløbende modtager familieterapi og oplæring i at varetage forældrerollen), anbringelse i plejefamilie og institutionsanbringelse, der betegnes som ”sidste udvej”. Behovet for foranstaltninger afgøres af de sociale myndigheder på baggrund af en undersøgelse af barnet og dets familie. Udgangspunktet er, at barnet eller forældremyndighedsindehaveren skal give samtykke til foranstaltninger, der tilbydes af de sociale myndigheder, men myndighederne har dog mulighed for at foretage tvangsmæssig anbringelse af barnet, hvis barnet har udvist alvorlige adfærdsproblemer, herunder i form af alvorlig eller gentagen kriminalitet, vedvarende misbrug af rusmidler eller på anden måde, f.eks. i tilfælde, hvor barnet er prostitueret eller lever på gaden. Tvangsmæssig institutionsanbringelse kan ske i op til 12 måneder, der i særlige tilfælde kan forlænges med yderligere 12 måneder. Alle foranstaltninger, der gennemføres af de sociale myndigheder, skal opfylde et overordnet kriterium om at være til barnets bedste.

[132]I Sverige kan politiet efterforske sager vedrørende lovovertrædelser begået af børn under den kriminelle lavalder på 15 år, hvis efterforskningen kan antages at have betydning for de sociale myndigheders indsats i forhold til barnet, hvis det er nødvendigt for at klarlægge, om personer over den kriminelle lavalder har deltaget i lovovertrædelsen, hvis det er nødvendigt, fordi genstande er bortkommet gennem lovovertrædelsen, eller hvis det i øvrigt må anses for at kunne have særlig betydning at gennemføre efterforskningen. Hvis barnet er under 12 år kræver det dog herudover en særlig begrundelse at gennemføre efterforskningen. Efter det oplyste overvejer man i øjeblikket at udvide efterforskningsmulighederne i sager, hvor børn under 15 år mistænkes for at have begået kriminalitet.

Anmeldelser om lovovertrædelser begået af børn under 15 år videregives til de sociale myndigheder, der ikke undersøger selve lovovertrædelsen, men tager udgangspunkt i en vurdering af barnets behov for hjælp og støtte. De sociale myndigheder skal underrettes, hvis et barn eller en ung under 18 år mistænkes for at have begået en lovovertrædelse, der kan medføre fængselsstraf eller hvis der indledes en efterforskning af en af de grunde, der er nævnt ovenfor. I forbindelse med underretningen skal de sociale myndigheder vurdere behovet for at gennemføre en udredning af barnet i lyset af de nye og eksisterende oplysninger om barnet og familien. Formålet med en sådan udredning vil i givet fald være at indhente oplysninger om barnet og dets familie med henblik på at vurdere behovet for indsatser fra de sociale myndigheder. Udredningen skal gennemføres hurtigst muligt og foreligge efter højst 4 måneder. Udredningen skal indeholde forslag til de sociale myndigheders indsatser i forhold til barnet.

Udgangspunktet for de sociale myndigheders indsatser er, at der er tale om tilbud, der kræver forældremyndighedsindehaverens samtykke. De sociale myndigheder kan bl.a. tilbyde en kontaktperson eller –familie, der har til opgave at støtte og rådgive barnet. I forhold til børn, der er udsat for en særlig kriminalitetsrisiko kan de sociale myndigheder udpege en såkaldt ”særligt kvalificeret kontaktperson”, der aktivt skal støtte og hjælpe barnet i svære situationer med henblik på at afværge, at barnet bliver involveret i kriminalitet. Kontaktpersonen skal i den forbindelse følge barnets udvikling, motivere det til skolearbejde og fritidsaktiviteter. De sociale myndigheder kan også tilbyde deltagelse i forskellige behandlingsprogrammer for barnet og evt. barnets familie, herunder program for lovovertrædere, ART (Aggression Replacement Training), netværksmøder, MST (Multisystemisk terapi), mægling eller bistå barnet med støtte fra andre relevante myndigheder, f.eks. børne- og ungdomspsykiatrien.

De sociale myndigheder har dog også under særlige betingelser mulighed for at gennemføre foranstaltninger i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn under 15 år uden forældremyndighedsindehaverens samtykke. Dette kræver, at der er en betydelig fare for skade på barnets helbred eller udvikling som følge af forhold i barnets miljø eller som følge af barnets adfærd, herunder f.eks. kriminelle handlinger. Kun kriminelle handlinger af en vis alvor kan tillægges betydning i denne forbindelse. Beslutningen om anvendelse af disse tvangsmæssige foranstaltninger træffes af en forvaltningsdomstol (länsrätten) efter indstilling fra de sociale myndigheder. Forvaltningsdomstolen foretager ikke nogen nærmere vurdering af skyldsspørgsmålet eller andre af de forhold, der normalt ville indgå i en straffesag.

Endvidere har de sociale myndigheder mulighed for at træffe beslutning om forebyggende foranstaltninger over for børn under 15 år uden forældremyndighedsindehaverens samtykke, selvom de ovennævnte kriterier for tvangsmæssige foranstaltninger ikke er opfyldt. Der er især tale om tilfælde, hvor de pågældende, hvis de fortsætter deres nuværende adfærd, må forventes at komme til at opfylde kriterierne for tvangsmæssige foranstaltninger, men ikke kan motiveres til at deltage i frivillige tilbud. Det skal dog understreges, at de sociale myndigheder i disse tilfælde ikke har mulighed for at gennemtvinge foranstaltningerne.

For så vidt angår lovovertrædelser begået af unge over den kriminelle lavalder, men under 21 år, gennemføres en sædvanlig politimæssig efterforskning, der dog forudsættes gennemført særlig hurtigt. Der findes særlige sanktioner for unge under 21 år: ”ungdomsvård”, ”sluten ungdomsvård” (der anvendes som alternativ til fængsel i forhold til denne målgruppe) og ”ungdomstjänst”.

Der findes ikke egentlige ungdomsdomstole i Sverige, men man har særlige ungdomsanklagere og – på byretsniveau – ungdomsdommere, der er specialiserede i straffesager vedrørende unge i aldersgruppen 15-21 år.

[133]I Holland er den kriminelle lavalder som ovenfor nævnt 12 år. Den hollandske straffelov og strafferetsplejelov indeholder en række særlige bestemmelser vedrørende behandlingen af sager vedrørende børn og unge i aldersgruppen 12-17 år. Det generelle hensyn bag disse regler er, at sanktioner i forhold til børn bør have et rehabiliterende sigte. Unge i alderen 16-17 år kan dog også blive omfattet af det almindelige straffesystem, afhængig af lovovertrædelsens karakter samt evt. lovovertræderens personlighed og omstændighederne i forbindelse med lovovertrædelsen.

I Holland benytter man særlige ungdomsdomstole under ledelse af en ”ungdomsdommer”. I særlig alvorlige sager rådgives dommeren af et ”børnebeskyttelsesråd”. Dommeren fastsætter sanktionen ud fra meget vide skønsmæssige beføjelser og skal i den forbindelse primært tage hensyn til det overordnede formål om rehabilitering. Dommeren har mulighed for at vælge mellem forskellige særlige ”ungdomssanktioner”, herunder samfundstjeneste, arbejde for at kompensere for skaden og deltagelse i undervisningsprogrammer, der har fokus på at give den unge lovovertræder praktiske og sociale færdigheder. Domme inden for ungdomsretssystemet kan maksimalt indebære frihedsberøvelse i 12 måneder for børn i aldersgruppen 12-15 år og i 24 måneder for unge i aldersgruppen 16-17 år.

Anklagemyndigheden har også vide skønsmæssige beføjelser, herunder til at afgøre, om der bør rejses tiltale i en konkret sag, og om tiltale skal frafaldes.

Politiet har desuden mulighed for at undlade at rejse tiltale mod børn og unge under 18 år imod, at de pågældende frivilligt deltager i det såkaldte ”Halt”-program, der normalt indebærer, at de skal yde en form for kompensation for den påførte skade og/eller arbejde eller deltage i undervisning i op til 20 timer. For så vidt angår børn under 12 år, som begår kriminalitet, der normalt ville være omfattet af ”Halt”-programmet, har man udviklet det såkaldte ”Stop”-program, der tilbydes frivilligt til både barnet og dets forældre, og som har til formål at forhindre, at barnet begår ny kriminalitet ved at søge at få barnet til at forstå, at den begåede kriminalitet er uacceptabel, og ved at afdække eventuelle psykosociale eller familiemæssige problemer, der kan påvirke barnets adfærd negativt. Med henblik på at opnå dette formål gennemføres der en samtale med barnet og forældrene, undervisning og, hvis det er relevant, et tilbud til ofret for forbrydelsen om en undskyldning fra barnet. Programmet administreres af anklagemyndigheden, og sagerne forelægges ikke for retten. ”Halt”-programmet er nærmere omtalt i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, s. 537.

Ved siden af det strafferetlige system er det også muligt at pålægge børn forskellige behandlingsmæssige foranstaltninger, herunder anbringelse i en åben eller lukket institution for børn og unge.

[134]I Storbritannien (England og Wales) er den kriminelle lavalder som ovenfor nævnt 10 år. Sager vedrørende børn og unge i aldersgruppen 10-17 år, der er mistænkt, anklaget eller dømt for en lovovertrædelse i England og Wales, behandles i det særlige ”Youth Justice System”, der er en samlebetegnelse for bl.a. statslige myndigheder, sociale myndigheder på lokalt niveau, politiet og anklagemyndigheden, domstolene, kriminalforsorgen og særlige institutioner for børn og unge. Systemet blev indført ved lov i 1998.

Inden en sag vedrørende et barn eller en ung behandles af retten inden for rammerne af ”Youth Justice System” vil det dog blive vurderet, om sagen kan afsluttes på administrativt niveau med f.eks. en advarsel. Ca. to ud af tre sager, der henvises til ”Youth Justice System” afsluttes administrativt med en advarsel.

Herudover findes der en række kriminalpræventive programmer, der ved hjælp af tidlig indsats forsøger at imødegå en uheldig udvikling i retning af kriminelle handlinger.

Et væsentligt element i ”Youth Justice System” er de lokalt baserede ”Young Offender Teams” (”YOTs”), der består af repræsentanter for politiet, kriminalforsorgen, de sociale myndigheder, myndigheder med ansvar for sundhed og uddannelse og andre specialister og frivillige. ”YOTs” udfører en kriminalpræventiv indsats i lokalområdet, uarbejder indstillinger til brug for rettens afgørelse i konkrete straffesager vedrørende børn og unge, og hjælper børn og unge, der har afsonet deres straf, med at behandle årsagerne til den kriminelle handling med det formål at undgå tilbagefald til kriminalitet.

Hvis politiet efter at have gennemført efterforskningen i en sag mod en mistænkt 10-17-årig vurderer, at der er grundlag for at rejse tiltale i sagen, og at sagen ikke bør afsluttes med et bødeforelæg eller en advarsel videregives sagen til anklagemyndigheden. Anklagemyndigheden vurderer, om sagen bør indbringes for retten. Sagen indbringes i givet fald som udgangspunkt for en ”ungdomsdomstol” (”youth court”), der er sammensat af medlemmer, der er særligt uddannede til at behandle sager vedrørende børn og unge. Ungdomsdomstolen kan idømme op til 2 års frihedsstraf. Bliver der tale om frihedsstraf af længere varighed henvises sagen til ”Crown Court”, der har særlig beføjelse til at idømme længere frihedsstraffe, jf. nedenfor.

Ved ungdomsdomstolen behandles sagerne for lukkede døre. Den tiltalte er berettiget til at få beskikket en forsvarer. Retten skal vurdere, om barnet eller den unge er i stand til at forstå og deltage i domstolsbehandlingen af sagen. Dette indebærer efter det oplyste primært, at retten gennem f.eks. klar sprogbrug og om nødvendigt brug af tolk skal sikre, at den tiltalte forstår domstolsbehandlingen.

Sanktionerne i ”Youth Court System” er advarsel, evt. kombineret med et vilkår om tilsyn af et ”YOT”, tiltag mod afvigende adfærd, lokale udgangsforbud, ”samfundssanktioner” og frihedsstraf.

”Samfundssanktioner” (”Community Sentences”) er en fællesbetegnelse for en lang række forskellige sanktioner (”Orders”), som ungdomsdomstolen har mulighed for at pålægge 10-17-årige. Fælles for disse er, at den unge ikke er frihedsberøvet i forbindelse med fuldbyrdelsen af straffen. Der kan f.eks. være tale om tilsyn af et ”YOT” eller andre myndigheder, deltagelse i udpegede aktiviteter, herunder særlige fritidsaktiviteter, og ”udbedring” af den forvoldte skade, enten direkte over for ofret for forbrydelsen, f.eks. ved at mødes med ofret og drøfte, hvordan skaden kan ”udbedres”, eller i bredere forstand over for samfundet f.eks. ved afrensning af graffiti eller ved at udføre samfundsnyttigt arbejde i lokalsamfundet.

Ved grovere eller gentagne lovovertrædelser eller hvis retten vurderer, at den 10-17-årige er til fare for samfundet, kan retten idømme den pågældende en frihedsstraf. Ungdomsdomstole kan som ovenfor nævnt idømme op til 2 års frihedsstraf. For 12-17-årige findes der en særlig type frihedsstraf (”Detention and Training Order”), med en varighed på mellem 4 måneder og 2 år, hvoraf den pågældende er frihedsberøvet den første halvdel af tiden og under tilsyn af et ”YOT” den resterende del af tiden. ”Crown Court” har mulighed for at idømme børn og unge frihedsstraf op til livstid med angivelse af tidligste tidspunkt for prøveløsladelse.

Frihedsstraffe afsones i særlige institutioner for børn og unge. Der findes flere typer af institutioner, og det afgøres administrativt, hvilken af disse institutionsformer der er bedst egnet til at rumme den pågældende.

Det bemærkes, at ”Youth Justice System” i øjeblikket er ved at blive justeret på en række punkter som følge af vedtagelsen af ”The Criminal Justice and Immigration Act” i maj 2008. Ændringerne vil bl.a. betyde, at de eksisterende ”samfundssanktioner” vil blive erstattet af én samlet sanktion, kaldet ”Youth Rehabilitation Order” (”YRO”). Det vil være op til retten at beslutte, hvad indholdet af en ”YRO” skal være på baggrund af en vurdering af behovet i den konkrete sag. Retten kan i den forbindelse vælge mellem en lang række forskellige behandlings- og aktivitetsprogrammer, der i vidt omfang er omfattet af de nugældende ”samfundssanktioner”, jf. beskrivelsen af disse ovenfor. Ændringerne forventes at træde i kraft i løbet af 2009.

Desuden er man i færd med at gennemføre en vurdering af ”Youth Justice System” ud fra tre forskellige undersøgelser, der tilsammen skal give et indtryk af systemets effektivitet.

Ikke overraskende viser gennemgangen ovenfor, at de øvrige nordiske landes systemer til at reagere på kriminalitet begået af børn under 15 år minder meget om det danske system, med få mindre forskelle. Derimod adskiller både det engelske og det hollandske system sig væsentligt fra det danske, idet de begge baserer reaktionerne i forhold til børn, der begår lovovertrædelser, på en væsentligt lavere kriminel lavalder og dermed på en tidligere involvering af det strafferetlige system. Som det fremgår af beskrivelsen, er sanktionerne, der kan pålægges børn i både det hollandske og det engelske ungdomsretssystem imidlertid baseret på reaktioner, der i et vist omfang svarer til de reaktioner, der kan anvendes af de sociale myndigheder i Danmark. Ungdomsretssystemerne synes således derfor i realiteten primært at indebære en tidligere ”retliggørelse” af indsatsen i forhold til børn, der begår lovovertrædelser, mens de faktiske reaktionsmuligheder i disse sager i vidt omfang kan sammenlignes med de gældende reaktionsmuligheder inden for rammerne af det sociale system i Danmark. En væsentlig forskel er, at det i såvel England som Holland i sager vedrørende alvorlig kriminalitet er muligt at idømme børn under 15 år længerevarende frihedsstraffe uden for rammerne af ungdomsretssystemerne.

Udviklingen i kriminaliteten begået af børn under 15 år

For så vidt angår udviklingen i kriminaliteten begået af børn under 15 år i Danmark henvises til afsnit 2.2.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Nedenstående tabel 2 er således en nøjagtig gengivelse af tabel 1 i udredningsrapportens afsnit 2.2.1.

Tabel 2. Antal anmeldte lovovertrædelser med mistænkte 10-14-årige, 2000-2007

  2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Sædelighedsforbrydelser i alt 36 37 29 23 26 38 43 50
Vold og lign. mod offentlig myndighed 15 13 19 25 30 34 37 47
Manddrab og forsøg på manddrab   - 1 - - 2 2 1
Simpel vold 146 193 180 228 300 351 368 391
Alvorligere vold 15 10 15 13 18 26 32 27
Trusler 23 28 29 49 60 83 66 68
Voldsforbrydelser i alt 207 256 247 318 420 504 521 546
Brandstiftelse 60 52 38 40 51 83 74 76
Indbrud 172 161 183 190 243 370 239 210
Butikstyveri 1667 1 270 1 062 1 178 1 651 1 296 1 130 1 197
Øvrige tyverier 384 336 383 395 521 452 470 345
Tyveri af indregistreret køretøj 104 78 106 116 111 124 132 74
Tyveri af knallert/cykel 126 112 156 163 223 171 185 142
Røveri 96 74 113 89 114 148 103 90
Hærværk 328 352 272 297 481 518 463 465
Ejendomsforbrydelser i alt 3058 2 538 2 449 2 572 3 557 3 304 2 934 2 714
Andre straffelovsforbrydelser i alt 29 22 15 28 32 48 29 39
Straffelov i alt 3330 2 853 2 740 2 941 4 036 3 894 3 528 3 350
Lov om euforiserende stoffer 20 14 21 29 30 48 35 46
Våbenloven 66 85 64 66 102 86 124 64
Særlove i alt 104 117 109 124 172 175 186 139
Anmeldelser i alt 3434 2 970 2 849 3 065 4 208 4 069 3 714 3 489
Pr. 1.000 10-14-årige 11,5 9,6 8,9 9,2 12,4 11,7 10,5 9,9

Som anført i afsnit 2.2.1 i udredningsrapporten skal det understreges, at statistikken vedrørende kriminelle handlinger begået af børn under den kriminelle lavalder naturligvis må læses med det forbehold, at disse sager ikke behandles som straffesager, og man kan bl.a. af den grund ikke med sikkerhed fastslå, hvor mange kriminelle handlinger, der bliver begået af børn under den kriminelle lavalder. De anførte tal fra Danmarks Statistik vedrørende kriminalitet begået af 10-14-årige i perioden 2000-2007, der er baseret på anmeldelsesoplysninger fra politiet, giver dog et fingerpeg om kriminalitetsudviklingen i denne aldersgruppe.

Som anført i betænkningens afsnit 2.1.1 svarer udviklingsmønstret i kriminaliteten blandt de 10-14-årige i vidt omfang til udviklingsmønstret i kriminaliteten dels blandt unge over den kriminelle lavalder, dels blandt voksne over 18 år.

Samlet set er der i perioden 2000-2007 ingen vækst i antallet af tilfælde, hvor børn i alderen 10-14 år anmeldes til politiet for at have begået en kriminel handling set i forhold til det samlede antal børn i denne aldersgruppe.

Ejendomsforbrydelserne udgør over 3/4 af det samlede antal anmeldelser i 2007, mens voldsforbrydelserne udgør ca. 1/6 af anmeldelserne.

For voldsforbrydelserne er der samlet set sket en væsentlig stigning fra 207 anmeldelser i 2000 til 546 anmeldelser i 2007. Det svarer til, at ca. 1 promille af de 10-14-årige anmeldes for en voldsforbrydelse. Stigningen i antallet af anmeldte voldsforbrydelser skyldes primært, at antallet af anmeldelser om simpel vold er steget fra 146 i 2000 til 391 i 2007, men der er også sket en stigning i antallet af anmeldelser om vold og lignende mod offentlig myndighed fra 15 i 2000 til 47 i 2007. Antallet af anmeldelser om alvorligere vold har svinget mellem 10 i 2001 og 32 i 2006, og i 2007 faldt antallet i forhold til 2006 til 27 anmeldelser. I forhold til antallet af børn svarer det til en frekvens på 1-2 alvorlige voldsforbrydelser pr. 10.000 børn årligt. Det bemærkes, at væksten i voldsforbrydelser antagelig i meget høj grad må ses som et resultat af en stigende anmeldelsestilbøjelighed, jf. resultaterne af de nedenfor beskrevne offer- og selvrapporteringsundersøgelser.

Simpel vold eller alvorligere vold?

I tabel 2 ovenfor omfatter kategorien ”simpel vold” voldsforhold, der, hvis den mistænkte gerningsmand ikke var under den kriminelle lavalder, ville have været omfattet af straffelovens § 244. Denne bestemmelse omfatter den, som udøver vold mod eller på anden måde angriber en andens legeme. Typisk udføres de angreb, som bestemmelsen tager sigte på, ved slag eller spark, ved nikning af skaller eller ved slag eller kast med genstande.

Kategorien ”alvorligere vold” i tabellen omfatter voldsforhold, der, hvis den mistænkte gerningsmand ikke var under den kriminelle lavalder, ville have været omfattet af straffelovens § 245 eller § 246.

Straffelovens § 245 omfatter legemsangreb af særlig rå, brutal eller farlig karakter og tilfælde af mishandling, ligesom tilfælde af forsætlig legemsbeskadigelse er omfattet af bestemmelsen. Som typiske eksempler på forhold, der vil være omfattet af straffelovens § 245 kan nævnes angreb, der udføres med skyde- eller stikvåben, biler, eller slag med tunge redskaber som f.eks. hammer, økse, jernstand eller kølle. Angreb med lettere midler eller ved brug af spark kan være omfattet af bestemmelsen, hvis de retter sig mod legemsdele, der er særligt sårbare. Desuden kan et angreb være omfattet af bestemmelsen, hvis voldsanvendelsen fortsætter mod et værgeløst eller ukampdygtigt offer, eller hvis angrebet gennemføres på en særligt smerteforvoldende måde. Mishandling foreligger, når en række voldshandlinger udøvet over en periode fremtræder som udslag af gerningspersonens overlegne stilling i forhold til et offer, der ofte befinder sig i et form for afhængighedsforhold, f.eks. børn eller samlevere.

Straffelovens § 246 er en strafskærpelsesregel, der omfatter legemsangreb, der er omfattet af straffelovens § 245 eller 245 a (kvindeomskæring), og som har været af en så grov beskaffenhed eller haft så alvorlige skader eller døden til følge, at der foreligger særdeles skærpende omstændigheder. Bestemmelsen anvendes bl.a. i tilfælde, hvor offeret har været i livsfare i forbindelse med voldsudøvelsen.

For så vidt angår ejendomsforbrydelserne udgør forskellige former for tyveri, herunder ikke mindst butikstyveri, langt størstedelen af det samlede antal anmeldelser. Antallet af røverianmeldelser svinger meget og var i 2007 under niveauet i 2000. Antallet af hærværksanmeldelser er også noget svingende, men er dog steget fra 328 i 2000 til 465 i 2007.

For at få et retvisende billede af udviklingen i antallet af anmeldelser vedrørende børn under 15 år, der er mistænkt for at have begået kriminelle handlinger, er det vigtigt at være opmærksom på eventuelle ændringer i anmeldelsestilbøjeligheden. Som anført i afsnit 2.2 i kommissionens udredningsrapport viser gennemførte offerundersøgelser, at anmeldelsestilbøjeligheden for vold og hærværk er øget betydeligt igennem de seneste 20-30 år, mens den er stabil for tyveriernes vedkommende. Den forøgede anmeldelsestilbøjelighed må derfor formodes at kunne begrunde i hvert fald en del af stigningen i antallet af anmeldelser vedrørende voldsforbrydelser begået af børn under 15 år.

Det er desuden relevant at sammenligne de ovennævnte anmeldelsestal med resultaterne af såkaldte selvrapporteringsundersøgelser foretaget i 1979, 1989, 1999 og 2005. Ved disse undersøgelser har man søgt at belyse ungdomskriminaliteten i Danmark ved anonymt at udspørge en gruppe børn og unge i alderen ca. 14-15 år (folkeskolens 8./9. klasse) om bl.a. deres erfaringer med at begå kriminalitet.[135] Overordnet er konklusionen ved sammenligning på tværs af undersøgelserne fra og med 1989, at andelen af de adspurgte unge, der er ”lovlydige”, dvs. aldrig har begået tyveri/røveri eller højst en enkelt gang har stjålet penge, cigaretter eller spiritus fra forældrene, er stigende fra ca. 25 pct. i 1989 til ca. 36 pct. i 1999 og ca. 39 pct. i 2005. Heroverfor står, at andelen af de adspurgte børn og unge, der har begået alvorligere former for kriminalitet, såsom indbrud, biltyveri eller røveri, nærmest er uforandret i perioden fra ca. 9 pct. i 1989, til ca. 7 pct. i 1999 og ca. 8 pct. i 2005. På baggrund af disse undersøgelsesresultater kan det konkluderes, at der i den nævnte periode ikke ses at være tale om en klar stigning i ungdomskriminaliteten – snarere tværtimod.

Som nævnt har der i selvrapporteringsundersøgelserne ikke været meget fokus på voldskriminaliteten blandt unge. Først med den seneste undersøgelse fra 2005 er det muligt at vurdere udviklingen på landsplan af voldskriminaliteten. En sammenligning af undersøgelsesresultaterne for årene 1999 og 2005 viser, at andelen af unge, der har oplevet vold enten som offer, vidne eller gerningsmand er stort set uændret i denne periode.

Samlet set er det på baggrund af de ovennævnte tal svært at sige noget sikkert om udviklingen i kriminalitet begået af børn i alderen 10-14 år, men voldsforbrydelser set under ét er dog kommet til at udgøre en større del af det samlede antal anmeldelser i løbet af perioden 2000-2007, hvilket primært skyldes flere sager om simpel vold. I hvert fald en del af – om ikke hele – stigningen i voldskriminaliteten må dog som nævnt ovenfor formodes at kunne forklares med en øget anmeldelsestilbøjelighed vedrørende netop voldsforbrydelser.[136]

Med henblik på at kunne sammenligne med udviklingen i Danmark har kommissionen indhentet oplysninger om kriminalitetsudviklingen blandt børn i flere andre lande.

Fra Finland har kommissionen modtaget oplysninger om udviklingen i antallet af børn under den kriminelle lavalder, der i perioden 1998-2008 blev mistænkt for at have begået kriminalitet

Tabel 3. Finland: Antal børn under 15 år mistænkt for kriminelle handlinger, 1998-2008

  1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Tyveri 4044 4444 5220 5010 4686 5147 6135 5389 5332 5818 6941
Voldsforbrydel-ser 722 669 839 863 784 845 715 742 805 927 1164
Skade på ejendom 1296 1291 1639 1587 1367 1494 1822 1446 1294 1814 2513
Røveri 160 154 169 202 124 67 81 88 49 44 89
Narkotika 71 45 83 54 15 17 66 71 49 40 43
Køretøj 115 95 74 62 57 52 56 53 55 45 36
Straffelovsover-trædelser i alt 8754 9176 10839 10521 9637 10264 11578 10376 9715 11152 13830
Overtrædelser i alt 9413 9952 11923 11443 10360 11071 12362 11198 10447 12019 14710

Kilde til tabel: Statistics Finland.

Som det fremgår af tabel 3 ovenfor, har man i Finland i de seneste år kunnet registrere en ret betydelig stigning i antallet af børn under den kriminelle lavalder, der mistænkes for kriminalitet. Langt størstedelen af forbrydelserne, som de pågældende mistænkes for, er straffelovsforbrydelser. Den stigende tendens kan ses ikke blot på voldskriminalitet, men også i forhold til tyveri og skade på ejendom. For så vidt angår voldskriminalitet har der siden 2004 været en stigende tendens, der er blevet særligt kraftig i perioden 2007-2008.

Der foreligger ikke for kommissionen oplysninger om eventuelle undersøgelser af anmeldelsestilbøjeligheden i Finland.

Udviklingen i kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder i Norge opgøres ved antallet af ”sigtede”[137] i alderen 5-14 år, jf. tabel 4 nedenfor.

 Tabel 4. Norge: Antal ”sigtede” børn i alderen 5-14 år, 2000-2005

  2000 2001 2002 2003 2004 2005
”Forbrydelser” i alt 2568 2430 2085 1816 1997 1819
Voldsforbrydelser 423 479 490 401 440 423
Narkotikaforbrydelser 75 54 62 47 48 57
”Forseelser” i alt 1931 1723 1353 1473 1661 1643
”Sigtede” i alt 4499 4153 3438 3289 3658 3462

Kilde til tabel: www.ssb.no.

Note: “Forbrydelser” omfatter de alvorligste lovovertrædelser, herunder de fleste straffelovsovertrædelser. Som hovedregel er der tale om lovovertrædelser med en strafferamme på mere end 3 måneders fængsel. “Forseelser” er mindre alvorlige lovovertrædelser end “forbrydelser” og omfatter bl.a. en række overtrædelser af særlovgivningen. Som hovedregel er der tale om lovovertrædelser med en strafferamme på højst 3 måneders fængsel.

Som det fremgår af tabel 4 ovenfor, har man i perioden 2000-2005 oplevet et fald i børn under 15 år, der anses for at have begået alvorlige kriminelle lovovertrædelser ligesom det totale antal af ”sigtede” børn er faldet. Antallet af voldssager svinger i perioden men ender på samme niveau i 2005 som i 2000.

I Sverige fører man statistik over antallet af opklarede sager, der afsluttes med den begrundelse, at den mistænkte er under den kriminelle lavalder, jf. tabel 5 nedenfor.

Tabel 5. Sverige: Antal opklarede sager, hvor den mistænkte er under 15 år, 1998 og 2004-2008

  1998 2004 2005 2006 2007 2008
Mord/drab/mishandling med dødelig udgang inkl. forsøg 3 1 1 1 - 3
Mishandling 1522 2751 2786 2989 3384 3532
Vold i øvrigt 33 65 64 46 68 69
Frihed og fred 924 1900 1981 2229 2380 2648
Æreskrænkelse 79 144 152 178 169 204
Seksualforbrydelser 75 172 187 190 228 244
Rettet mod person i alt 2636 5033 5171 5633 6229 6700
Rettet mod formue i alt 9799 9016 8086 8052 8413 8777
Rettet mod almenheden eller staten i alt 401 537 511 513 566 705
Straffelov i alt 12836 14586 13768 14198 15208 16182
Særlove i alt 404 705 652 630 729 742
Opklarede i alt 13240 15291 14420 14828 15937 16924

Kilde til tabel: www.bra.se.

Note: Der findes ikke (retvisende) tal for antallet af opklarede sager, hvor den mistænkte er under 15 år, for årene 1999-2003.

Som det fremgår af tabel 5 ovenfor, har der i Sverige i perioden 1998-2008 været en stigning i det samlede antal sager, der opklares, og hvor den mistænkte er under 15 år. Stigningen skyldes stort set udelukkende en stigning i antallet af sager vedrørende personrettede forbrydelser, der stiger i hele perioden og som samlet set bliver mere end fordoblet. Stigningen i de personrettede forbrydelser skyldes særligt stigningen i opklarede sager vedrørende mishandling samt frihed og fred. Antallet af formueforbrydelser svinger, men ender med et samlet fald set over hele perioden.

Udviklingen i ungdomskriminalitet i Storbritannien (England og Wales)

I Storbritannien (England og Wales) fører man statistik over antallet af sager, hvor man inden for rammerne af ”Youth Justice System” har truffet en inden- eller udenretlig afgørelse i forhold til et barn eller en ung i alderen 10-17 år som følge af kriminalitet, bilag B5.6 nedenfor. Det skal understreges, at de britiske tal ikke umiddelbart kan sammenlignes med oplysningerne fra de nordiske lande ovenfor, jf. tabellerne 2-5 ovenfor, herunder særligt fordi de britiske tal i modsætning til de nordiske tal også omfatter afgørelser vedrørende unge i aldersgruppen 15-17 år. Det må således formentlig antages, at en væsentlig del af afgørelserne inden for rammerne af ”Youth Justice System” vedrører unge i aldersgruppen 15-17 år, og at udviklingen i antallet af afgørelser er påvirket af udviklingen i antallet af afgørelser vedrørende denne aldersgruppe.

Tabel 6. Storbritannien (England og Wales): Antal sager, hvor man har truffet afgørelse i forhold til personer i alderen 10-17 år som følge af kriminalitet, 2004-2008

  2004/05 2005/06 2006/07 2007/08
Tyveri 50996 55907 56603 54802
Personfarlig kriminalitet 44988 54661 56226 53930
Hærværk 34511 39028 40944 38524
Forseelser relateret til motorkøretøjer 55296 47047 36567 26225
Ordensforseelser 21850 22496 24046 24045
Indbrud 12357 13309 13241 11800
Narkotikaforseelser 11879 12794 11220 13268
Røveri 5185 5607 6855 6699
Øvrige forseelser 49951 51011 49427 48693
I alt 287013 301860 295129 277986

Kilde til tabel: www.yjb.gov.uk/publications.

I Storbritannien (England og Wales) har det samlede antal sager, hvor man har truffet afgørelse vedrørende 10-17-årige inden for rammerne af ”Youth Justice System”, som det fremgår af tabel 6 ovenfor, været svingende i perioden 2004-2008, idet der dog samlet set er et mindre fald i antallet. Det samlede fald skyldes primært et markant fald i antallet af forseelser relateret til motorkøretøjer, der er mere end halveret i perioden. Antallet af afgørelser vedrørende personfarlig kriminalitet er steget med ca. 25 pct. fra 2004/05 til 2006/07 men dog faldet en smule igen i 2007/08.

Det har ikke været muligt for kommissionen at skaffe statistiske oplysninger vedrørende kriminalitetsudviklingen blandt børn under 15 år i Island og Holland.

Hvis man på baggrund af de ovenfor anførte statistiske oplysninger samlet skal konkludere på kriminalitetsudviklingen blandt børn i Danmark og i de øvrige Nordiske lande, skal det understreges, at tallene for både Danmarks, Finlands, Norges og Sveriges vedkommende er præget af den usikkerhed, at der er tale om børn under den kriminelle lavalder, der mistænkes for at have begået kriminelle handlinger, uden at dette spørgsmål er blevet prøvet ved en domstol. Hertil kommer, at tallene i alle tilfælde er opgjort forskelligt og i et vist omfang vedrører forskellige aldersgrupper, hvorfor det ikke er muligt at foretage en direkte sammenligning på tværs af landene. Endvidere er forbrydelseskategorierne og perioderne indbyrdes forskellige.

Alligevel er der visse fællestræk, der kan fremhæves. Med Norge som den markante undtagelse har man i både Danmark og de øvrige nordiske lande oplevet et enten uændret eller stigende samlet antal sager vedrørende børn, der begår kriminelle handlinger. Igen med undtagelse af Norge oplever man i alle landene en stigning i antallet af sager vedrørende personrettet kriminalitet, dvs. f.eks. voldforbrydelser. Som anført ovenfor må man på baggrund af danske undersøgelser antage, at i hvert fald en del af stigningen i Danmark må tilskrives en øget anmeldelsestilbøjelighed blandt ofrene for denne type forbrydelser. Kommissionen har ikke haft adgang til oplysninger om anmeldelsestilbøjeligheden i de øvrige lande, men da der er tale om lande, som på andre mange områder minder om Danmark, er der grund til at tro, at den udvikling i anmeldelsestilbøjeligheden, som man har kunnet måle i Danmark, formentlig også har haft en vis betydning i disse lande.

For så vidt angår oplysningerne fra Storbritannien (England og Wales) kan de af de ovenfor nævnte grunde ikke direkte sammenlignes med oplysningerne fra de nordiske lande. Det kan dog nævnes, at der – på trods af et generelt fald i antallet af afgørelser vedrørende de 10-17-årige inden for rammerne af ”Youth Justice System” i perioden 2004-2008 – i samme periode har været en samlet stigning i antallet af afgørelser vedrørende personfarlig kriminalitet, idet der dog har været et mindre fald i antallet sidst i perioden.

Forskning

Kriminologiske undersøgelser af sammenhængen mellem kriminalitet og alder viser, at kriminaliteten topper i teenageårene (med top blandt de 17-årige) og herefter falder. Undersøgelserne viser også, at de unge topper lidt tidligere med berigelseskriminalitet end med voldelig kriminalitet.[138] Dette mønster findes på tværs af landegrænser og på tværs af forskellige niveauer for den kriminelle lavalder, jf. beskrivelsen heraf ovenfor.

En dansk undersøgelse om selvrapporteret ungdomskriminalitet fra 1999 viser ligeledes, at der er flere 15-årige end 14-årige, som begår kriminalitet. Undersøgelsen viser således ingen tegn på, at de unge holder op med at begå kriminalitet, fordi de fylder 15 år og kan straffes.[139]

Der findes således ikke videnskabeligt belæg for at hævde, at den kriminelle lavalder påvirker kriminalitetsniveauet blandt unge.

I visse lande opererer man med princippet doli incapax, ifølge hvilket børn og unges modenhed, herunder evnen til at skelne mellem rigtigt og forkert, tages i betragtning, når det skal vurderes, om de pågældende skal gøres ansvarlige for deres kriminelle handlinger. Som nævnt ovenfor anvendte man i Danmark et lignende princip i forhold til 10-14-årige lovovertrædere indtil straffeloven af 1930 trådte i kraft. I Australien anvendes det nævnte princip således på børn i alderen 10-14 år. I en undersøgelse fra 2003, der sammenligner de forskellige værktøjer, psykologer anvender til at vurdere børn og unges modenhed i forbindelse med retssager, konkluderes det, at børn under 15 år efter psykologernes vurdering har vanskeligt ved at forstå juridiske problemstillinger, og at deres dømmekraft og evne til problemløsning er ringe.[140]

Effekten af at straffe børn og unge har også været genstand for undersøgelser. Ifølge teorien om stempling opfattes en afvigende handling som f.eks. kriminalitet ikke i sig selv som afvigende, før det omgivende samfund definerer den som afvigende. I den forbindelse antages en strafferetlig dom at være et kraftigt signal fra samfundet om, at handlingen – og dermed det pågældende barn – opfattes som afvigende. Med dette for øje har man i en omfattende engelsk undersøgelse fulgt to grupper af børn og unge med sammenlignelig social baggrund og kriminalitetsbelastning. De to grupper adskiller sig fra hinanden ved, at børn og unge i den ene gruppe er blevet pågrebet og domfældt for den kriminalitet, de har begået, mens dette ikke er tilfældet for børn og unge i den anden gruppe. Undersøgelsen viser, at de børn og unge, der pågribes og får en dom for kriminalitet, de har begået, begår mere kriminalitet efterfølgende, end de børn og unge, der ikke bliver pågrebet og dømt.[141] Undersøgelsen tyder altså på, at tidlig stempling som kriminel øger risikoen for efterfølgende kriminalitet.

Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt

Danmark har ratificeret FN’s Børnekonvention og er dermed folkeretligt bundet af konventionen. Efter Børnekonventionens artikel 40, stk. 3, litra a, er landene forpligtet til at fremme indførelsen af love, fremgangsmåder, myndigheder og institutioner, som er specielt tilpasset børn, der mistænkes, anklages eller anses for at have begået kriminelle handlinger, herunder bl.a. ved fastlæggelse af en kriminel lavalder under hvilken børn ikke anses for at være i stand til at begå strafbare forhold. Danmark er med andre ord folkeretligt forpligtet til at have en kriminel lavalder med den betydning, at børn under den pågældende alder ikke kan straffes for deres handlinger uanset karakteren af disse.

FN’s Børnekomité har på baggrund af Børnekonventionens bestemmelser og Børnekomitéens erfaringer fra evalueringsbesøg i landene, der har ratificeret konventionen, i 2007 udarbejdet en generel udtalelse om børns rettigheder i forbindelse med mistanke om kriminelle handlinger.[142] Om fastlæggelsen af den kriminelle lavalder fremgår følgende af udtalelsens pkt. 30-34:

”30. The reports submitted by States parties show the existence of a wide range of minimum ages of criminal responsibility. They range from a very low level of age 7 or 8 to the commendable high level of age 14 or 16. Quite a few States parties use two minimum ages of criminal responsibility. Children in conflict with the law who at the time of the commission of the crime are at or above the lower minimum age but below the higher minimum age are assumed to be criminally responsible only if they have the required maturity in that regard. The assessment of this maturity is left to the court/judge, often without the requirement of involving a psychological expert, and results in practice in the use of the lower minimum age in cases of serious crimes. The system of two minimum ages is often not only confusing, but leaves much to the discretion of the court/judge and may result in discriminatory practices. In the light of this wide range of minimum ages for criminal responsibility the Committee feels that there is a need to provide the States parties with clear guidance and recommendations regarding the minimum age of criminal responsibility.

31. Article 40 (3) of CRC requires States parties to seek to promote, inter alia, the establishment of a minimum age below which children shall be presumed not to have the capacity to infringe the penal law, but does not mention a specific minimum age in this regard. The committee understands this provision as an obligation for States parties to set a minimum age of criminal responsibility (MACR). This minimum age means the following:

  • Children who commit an offence at an age below that minimum cannot be held responsible in a penal law procedure. Even (very) young children do have the capacity to infringe the penal law but if they commit an offence when below MACR the irrefutable assumption is that they cannot be formally charged and held responsible in a penal law procedure. For these children special protective measures can be taken if necessary in their best interests;
  • Children at or above the MACR at the time of the commission of an offence (or: infringement of the penal law) but younger than 18 years (see also paragraphs 35-38 below) can be formally charged and subject to penal law procedures. But these procedures, including the final outcome, must be in full compliance with the principles and provisions of CRC as elaborated in the present general comment.

32. Rule 4 of the Beijing Rules recommends that the beginning of MACR shall not be fixed at too low an age level, bearing in mind the facts of emotional, mental and intellectual maturity. In line with this rule the Committee has recommended States parties not to set a MACR at a too low level and to increase the existing low MACR to an internationally acceptable level. From these recommendations, it can be concluded that a minimum age of criminal responsibility below the age of 12 years is considered by the Committee not to be internationally acceptable. States parties are encouraged to increase their lower MACR to the age of 12 years as the absolute minimum age and to continue to increase it to a higher age level.

33. At the same time, the Committee urges States parties not to lower their MACR to the age of 12. A higher MACR, for instance 14 or 16 years of age, contributes to a juvenile justice system which, in accordance with article 40 (3) (b) of CRC, deals with children in conflict with the law without resorting to judicial proceedings, providing that the child’s human rights and legal safeguards are fully respected. In this regard, States parties should inform the Committee in their reports in specific detail how children below the MACR set in their laws are treated when they are recognized as having infringed the penal law, or are alleged as or accused of having done so, and what kinds of legal safeguards are in place to ensure that their treatment is as fair and just as that of children at or above MACR.

34. The Committee wishes to express its concern about the practice of allowing exceptions to a MACR which permit the use of a lower minimum age of criminal responsibility in cases where the child, for example, is accused of committing a serious offence or where the child is considered mature enough to be held criminally responsible. The Committee strongly recommends that States parties set a MACR that does not allow, by way of exception, the use of a lower age.”

Som det fremgår af pkt. 32 i den generelle udtalelse, refererer Børnekomitéen til FN’s minimumstandarder for retsplejen i forhold til unge, der begår kriminelle handlinger, det såkaldte Beijing regelsæt.[143] Af pkt. 4 i dette regelsæt fremgår følgende om den kriminelle lavalder:

“4.1 In those legal systems recognizing the concept of the age of criminal responsibility for juveniles, the beginning of that age shall not be fixed at too low an age level, bearing in mind the facts of emotional, mental and intellectual maturity.

Commentary

The minimum age of criminal responsibility differs widely owing to history and culture. The modern approach would be to consider whether a child can live up to the moral and psychological components of criminal responsibility; that is, whether a child, by virtue of her or his individual discernment and understanding, can be held responsible for essentially antisocial behaviour. If the age of criminal responsibility is fixed too low or if there is no lower age limit at all, the notion of responsibility would become meaningless. In general, there is a close relationship between the notion of responsibility for delinquent or criminal behaviour and other social rights and responsibilities (such as marital status, civil majority, etc.).

Efforts should therefore be made to agree on a reasonable lowest age limit that is applicable internationally.”

Som det fremgår ovenfor, er det Børnekomitéens generelle anbefaling på baggrund af Børnekonventionens artikel 40, at alle lande som det absolutte minimum bør have en kriminel lavalder på 12 år. En lavere kriminel lavalder er ifølge komitéen internationalt uacceptabel. Samtidig opfordrer komitéen indtrængende landene til at fastsætte den kriminelle lavalder på et højere niveau, f.eks. 14 eller 16 år.

Komitéen understreger desuden, at den kriminelle lavalder bør være ufravigelig. Det bør altså ikke være muligt at retsforfølge børn under den kriminelle lavalder, selv om der er tale om f.eks. grov kriminalitet.

Retningslinjerne, der er fastlagt i Børnekomitéens generelle udtalelse, er ikke juridisk bindende, men er udtryk for den fortolkning, som komitéen anvender af landenes forpligtelser i henhold til Børnekonventionen. Som det fremgår ovenfor har komitéen i sin seneste rapport vedrørende Storbritannien udtalt kritik af den kriminelle lavalder på 8 år i Skotland med udtrykkelig henvisning til komitéens generelle udtalelse.

Som nævnt ovenfor vil en fuldstændig fjernelse af den kriminelle lavalder i Danmark være et klart brud på Danmarks folkeretlige forpligtelser i henhold til Børnekonventionen.

En nedsættelse af den kriminelle lavalder til et niveau under 14 år må forventes at blive mødt med meget stærk kritik fra Børnekomitéen, der som nævnt ovenfor har tilkendegivet, at et niveau under 12 år er internationalt uacceptabelt, og samtidig indtrængende opfordret landene, der har tiltrådt Børnekonventionen, til at fastsætte eller opretholde en kriminel lavalder på 14-16 år.

Nedsættes den kriminelle lavalder til 14 år, vil dette efter alt at dømme også medføre international kritik, herunder fordi man i Danmark ikke på andre områder skelner mellem 13- og 14-åriges retsstilling, jf. det ovenfor refererede uddrag af Beijing regelsættet. Herudover vil man med en sådan nedsættelse få en lavere kriminel lavalder end de øvrige nordiske lande. I den forbindelse kan der henvises til, at Norge som nævnt har hævet den kriminelle lavalder til det samme niveau som de øvrige nordiske lande.

Synspunkter vedrørende reaktionsmulighederne og indsatsen i forhold til børn under 15 år

En række forskellige synspunkter er blevet anført over for kommissionen vedrørende reaktionsmulighederne og indsatsen over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. I det følgende gennemgås og kommenteres disse synspunkter ét for ét.

Børns retssikkerhed bør styrkes

Det er blevet anført, at retssikkerhedsgarantierne i det strafferetlige system også bør omfatte børn under 15 år, der begår kriminelle handlinger. I den forbindelse er det blevet anført, at en del af de eksisterende reaktionsmuligheder inden for det sociale system som ovenfor nævnt har en ganske indgribende karakter, og at beslutningen om anvendelse af sociale foranstaltninger træffes af en administrativ myndighed på baggrund af en samlet vurdering af en lang række forhold, hvor kriminalitet kan indgå som et element i den samlede vurdering. Særligt er der blevet peget på situationer, hvor et barn under 15 år måtte nægte at have begået et kriminelt forhold, som den pågældende er mistænkt for at have begået, og hvor de sociale myndigheder må vurdere, hvilken betydning – om nogen – man vil tillægge oplysningerne om den pågældendes mulige kriminelle handlinger i forbindelse med den samlede vurdering efter den sociale lovgivning.

Heroverfor bemærkes, at de sociale myndigheders afgørelse vedrørende hjælpeforanstaltninger efter lov om social service træffes på baggrund af en samlet vurdering af barnets behov og ikke ud fra en vurdering af, om barnet har begået kriminalitet eller ej. Kriminel adfærd kan indgå som et element i den samlede vurdering af barnets behov, men sat på spidsen er det ikke afgørende for de sociale myndigheders vurdering og afgørelse efter den sociale servicelov, om barnet har begået en given kriminel handling eller ej.

Hertil kommer, at der som anført ovenfor er knyttet både administrative klagemuligheder og domstolsprøvelse til kommunalbestyrelsens afgørelser efter den sociale servicelov. Træffer de sociale myndigheder afgørelse om en bestemt hjælpeforanstaltning efter den sociale servicelov, og indgår det i den forbindelse i de sociale myndigheders beslutningsgrundlag, at barnet er mistænkt for at have begået en kriminel handling, vil kommunalbestyrelsens afgørelse således kunne efterprøves både administrativt og ved domstolene.

Kommissionen skal samtidig pege på, at en tidligere ”retliggørelse” af børns kriminelle handlinger vil have flere betydelige ulemper. For det første vil det betyde, at børn tidligere stemples som kriminelle, fordi der vil være tale om en sanktion, der pålægges barnet som en direkte følge af – dvs. straf for – barnets handlinger. Selv om barnet evt. måtte blive idømt en sanktion med fokus på behandling inden for rammerne af det sociale system, vil det ikke ændre ved, at sanktionen primært har et straffende sigte, og at barnet derved stemples som kriminelt. Som anført ovenfor tyder en engelsk undersøgelse på, at tidlig stempling som kriminel i sig selv øger risikoen for efterfølgende kriminalitet.

For det andet må en ”retliggørelse” af barnets problemer med kriminalitet også forventes at have en betydelig negativ indflydelse på barnets vilje til at medvirke til at belyse sagens faktum. Det kan i den forbindelse nævnes, at barnet vil få beskikket en advokat, der som udgangspunkt vil råde barnet til ikke at tilstå noget, som ikke kan bevises, hvilket vil medvirke til at tegne et ”fjendebillede” af myndighederne. Det er meget vanskeligt at hjælpe og vejlede et barn, der ikke har tillid til myndighederne, og bl.a. ud fra en behandlingsmæssig synsvinkel er det derfor bedre, hvis barnet erkender sin kriminalitet.

Hensynet til børns retssikkerhed kan derfor efter kommissionens opfattelse ikke begrunde en nedsættelse af den kriminelle lavalder. Dette gælder så meget desto mere i lyset af de skadevirkninger, en sådan nedsættelse vil have i form af bl.a. stempling af børn som kriminelle. Efter kommissionens opfattelse kan og bør eventuelle retssikkerhedsmæssige problemer i forhold til behandlingen af sager vedrørende børn under den kriminelle lavalder håndteres inden for rammerne af det sociale system.

Børn bør tidligt møde en stærk konsekvens af deres kriminelle handlinger

Det er blevet gjort gældende, at der i nogle tilfælde, herunder særligt i sager, hvor der er tale om alvorlig kriminalitet begået af børn under 15 år, kan være behov for, at de pågældende børn på et tidligere tidspunkt end i dag møder en stærkere konsekvens af deres handlinger. Der er blevet peget på flere hensyn til støtte for dette synspunkt:

  • Hensynet til barnet selv i de tilfælde, hvor barnet er vanskeligt at fastholde inden for rammerne af det nuværende sociale system, og hvor det vurderes, at barnet vil kunne have udbytte af en mere insisterende social indsats, dvs. en indsats, hvor myndighederne i højere grad er udstyret med magtmidler i forhold til børn, der ikke ønsker frivilligt at medvirke til tilbud om hjælp.
  • Generalpræventive hensyn. Formålet med den stærkere reaktion er at sikre, at børn under 15 år ikke bliver fristet til at begå kriminelle handlinger, og at personer over den kriminelle lavalder ikke bliver fristet til at lade børn udføre kriminelle handlinger, fordi man har fået det indtryk, at man slipper ”gratis” fra kriminalitet, når man er under den kriminelle lavalder, med det resultat, at kriminaliteten ”skubbes nedad”.
  • Hensynet til, at behandlingen af personer på 14 år og på 15 år ikke må adskille sig markant fra hinanden, således at man den ene dag kan slippe ”gratis” fra en kriminel handling for den næste dag at blive idømt en hård straf for en tilsvarende handling.
  • Hensynet til retsbevidstheden hos ofrene og andre – særligt i sager om grovere kriminalitet. I disse sager kan hensynet til retsbevidstheden tilsige, at barnet mødes med en reaktion, som set udefra forekommer mere ”følelig”.

De ovennævnte hensyn bygger alle i større eller mindre omfang på den antagelse, at man ikke uden for straffesystemet har mulighed for at gribe ind – herunder med håndfaste midler – over for børn under den kriminelle lavalder, der begår kriminalitet. I virkeligheden har de sociale myndigheder en meget bred vifte af redskaber til at gribe ind over for børn under den kriminelle lavalder, der har behov for hjælp, herunder fordi de pågældende er blevet involveret i kriminalitet. Som nævnt ovenfor er flere af disse redskaber af endog meget indgribende karakter i forhold til barnet, f.eks. tvangsmæssig anbringelse uden for hjemmet i lukket regi. Det forholder sig med andre ord ikke således, at et barn på 14 år, 11 måneder og 29 dage kan slippe ”gratis” fra en kriminel handling, som en 15-årig vil modtage en alvorlig straf for. Desuden skal kommissionen bemærke, at diskussionen om ”forskelsbehandling” vil kunne opstå, uanset niveauet af den kriminelle lavalder. Forestiller man sig en f.eks. en nedsættelse af den kriminelle lavalder til 14 år, vil der være forskel på behandlingen af 13-årige og 14-årige. Kommissionen kan derfor ikke tilslutte sig dette synspunkt.

For så vidt angår synspunktet om, at den kriminelle lavalder skulle friste børn til at begå kriminelle handlinger og friste voksne til at lade børn begå kriminalitet skal kommissionen bemærke, at det i givet fald burde kunne ses på kriminalitetsstatistikken, at børn under den kriminelle lavalder begik mere kriminalitet end unge over den kriminelle lavalder. Det ses imidlertid ikke at være tilfældet i praksis, jf. bl.a. afsnit 2.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.

De sociale myndigheder har – i modsætning til domstolene – ikke mulighed for at træffe afgørelse om bestemte foranstaltninger som direkte (udelukkende) følge af en eller flere kriminelle handlinger, men samtidig giver det de sociale myndigheder mulighed for at træffe beslutning på et bredere grundlag, hvor andre hensyn kan inddrages i forhold til valget af de bedst tilpassede foranstaltninger.

En væsentlig indvending mod tanken om stærkere ”konsekvens” er desuden, at der ikke er videnskabeligt belæg for at hævde, at børn under 15 år har den fornødne modenhed til at forstå konsekvenserne af deres kriminelle handlinger og dermed til at blive straffet for disse, jf. den ovenfor nævnte undersøgelse fra 2003, hvori det konkluderes, at børn under 15 år har vanskeligt ved at forstå juridiske problemstillinger, og at deres dømmekraft og evne til problemløsning er ringe.

Det er efter kommissionens opfattelse en betydelig fordel ved at fastholde afgørelsen i det sociale system, at barnet ikke stemples som kriminelt, fordi de sociale myndigheders afgørelse netop ikke er en konsekvens af eventuelle kriminelle handlinger, jf. ovenfor. Derved undgås den negative stemplingseffekt af straf, der bl.a. risikerer at skade barnets muligheder for at tage uddannelse og få arbejde senere i livet og dermed medvirke til at fastholde den pågældende i en kriminel løbebane langt ind i sin voksne tilværelse.

Fraværet af ”automatisk konsekvens” i det sociale system styrker desuden incitamentet hos det enkelte barn til at medvirke til at få faktum belyst og dermed medvirke til at skabe et bedre grundlag for de sociale myndigheders afgørelse vedrørende hjælpeforanstaltninger. Til sammenligning er der inden for rammerne af straffeprocessen intet eller i hvert fald kun et meget begrænset incitament til at medvirke til at belyse, hvad der faktisk er sket, jf. ovenfor.

Ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel bør fokus derfor fjernes fra straf og rettes mod at yde den bedst mulige støtte til børn og unge og deres familie med henblik på at forebygge yderligere lovovertrædelser.

Endvidere kan der peges på hensynet til at gennemføre en hurtig sagsbehandling i sager vedrørende børn og unge, der begår strafbare handlinger, med henblik på at yde en tidlig indsats. Den hurtigere og mere fleksible administrative beslutningsproces er i den forbindelse væsentligt at foretrække frem for en domstolsbehandling, der – uanset om den måtte blive underlagt sagsbehandlingsfrister – vil være tungere og tage længere tid.

Kommissionen kan derfor ikke tilslutte sig, at behovet for en stærkere konsekvens i forhold til kriminelle handlinger kan begrunde en nedsættelse af den kriminelle lavalder.

Et særligt reaktionssystem i forhold til børn og unge

Det er endvidere blevet anført, at de særlige hensyn, der gør sig gældende ved vurderingen af unge i strafferetlig henseende, og som har ført til, at der for unge lovovertrædere gælder en række særlige strafferetlige regler, taler for, at der bør etableres et system med særlige reaktionsmuligheder for børn og unge. Det er f.eks. blevet anført, at reaktionsmulighederne i forhold til børn og unge, der begår kriminalitet, i højere grad bør være baseret på restorative justice-principper, jf. afsnit 2.3.3 i betænkningen, hvilket bl.a. indebærer, at fokus i givet fald er på at sikre genoprettelse af den forvoldte skade – i mere eller mindre bred forstand.

Kommissionen skal i den forbindelse bemærke, at man i forbindelse med indretningen af et særligt reaktionssystem i forhold til børn og unge i givet fald skal være opmærksom på, at en reaktion i form af en tvangsmæssig foranstaltning, der er en direkte følge af en kriminel handling, må anses for at være en straf. Hvis et sådant system skal omfatte børn under 15 år, vil der derfor i realiteten være tale om en nedsættelse af den kriminelle lavalder med de følger, som dette har, jf. ovenfor.

Kommissionen kan derfor, af de grunde der er nævnt i forhold til forslaget om en nedsættelse af den kriminelle lavalder, heller ikke tilslutte sig forslaget om et særligt reaktionssystem i forhold til børn og unge.

Mulige modeller for styrket reaktion og indsats i forhold til børn under 15 år

På baggrund af de ovenfor anførte synspunkter vedrørende reaktionsmulighederne i forhold til børn under 15, Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt, erfaringerne fra udlandet og resultaterne af forskningen på området har kommissionen afdækket og drøftet forskellige muligheder for styrkelse af reaktionen og indsatsen over for kriminalitet begået af børn i denne aldersgruppe, herunder muligheden for at nedsætte den kriminelle lavalder.

Det bemærkes i den forbindelse, at det er kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

Model 1: Domstolsprøvelse med henblik på at fastslå de faktiske forhold

Med henblik på at tilgodese behovet for at få fastslået, hvorvidt børn under 15 år har begået en kriminel handling eller ej og dermed hjælpe de sociale myndigheder i de tilfælde, hvor et barn under 15 år nægter at have begået den påståede kriminalitet, har kommissionen drøftet en model, hvorefter anklagemyndigheden på de sociale myndigheders begæring indbringer sagen vedrørende barnet for retten – udelukkende med det formål at få fastslået, om barnet faktisk har begået den handling, som barnet mistænkes for. Formålet skal i givet fald være at kunne lægge rettens vurdering af sagens faktiske forhold til grund ved de sociale myndigheders stillingtagen til indsatsen inden for rammerne af det sociale system.

Årsagen til, at en sådan ordning i givet fald bør være baseret på de sociale myndigheders begæring, er, at ordningen primært etableres med henblik på at tilgodese et eventuelt behov for en bedre afklaring af det faktiske grundlag for de sociale myndigheders udøvelse af beføjelser i henhold til den sociale servicelov. Det bør derfor kun være i de tilfælde, hvor de sociale myndigheder har behov for en sådan afklaring, at der iværksættes en domstolsprøvelse.

Politiet foretager som ovenfor nævnt allerede efter de nugældende regler en vis efterforskning i sager vedrørende mistænkte under 15 år, og resultatet af denne efterforskning videregives til de sociale myndigheder til brug for deres vurdering af behovet for en indsats inden for rammerne af det sociale system. Det bevismateriale, der er tilvejebragt gennem efterforskningen, vil i givet fald også kunne anvendes i forbindelse med rettens vurdering af de faktiske forhold i forbindelse med den kriminelle handling, hvis de sociale myndigheder måtte begære dette prøvet af retten.

Fordelen ved en ordning med domstolsprøvelse med henblik på at få fastslået de faktiske forhold vil som nævnt være, at de kommunale sociale myndigheder får fastslået, om der er begået en kriminel handling, hvilket efterfølgende vil kunne lægges til grund ved myndighedernes udøvelse af beføjelser i henhold til den sociale servicelov. Hertil kommer, at ordningen delvist vil imødekomme de retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, der som ovenfor nævnt har været anført, idet ordningen vil sikre en domstolsprøvelse af de faktiske forhold omkring handlingen – i hvert fald i de tilfælde, hvor de sociale myndigheder måtte begære dette.

Der er dog også flere ulemper forbundet med en sådan ordning. Det er således traditionelt domstolenes opgave at vurdere et faktum og sammenholde dette med det relevante retsgrundlag med henblik på at komme frem til rettens afgørelse i den konkrete sag. En ordning som den beskrevne, hvor domstolenes vurdering stopper ved de faktiske forhold, vil derfor være usædvanlig i en dansk kontekst. Hertil kommer, at man med en sådan model ikke foretager en vurdering af en række relevante forhold med nær tilknytning til handlingen, herunder f.eks. spørgsmålet om tilregnelse, lovlig nødværge og eventuelle formildende omstændigheder. Selv efter en domstolsprøvelse som den beskrevne vil barnet derfor kunne gøre relevante indvendinger gældende, der ikke umiddelbart vil kunne afvises af de sociale myndigheder. Endvidere vil en ordning med domstolsprøvelse – herunder med appelmulighed – virke forsinkende i forhold til de sociale myndigheders behandling af sager vedrørende børn under 15 år, hvilket strider mod principperne om en tidlig indsats og hurtig sagsbehandling.

Desuden kan det anføres, at ordningen vil kunne være i strid med retten til en retfærdig rettergang, jf. artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvis de sociale myndigheders reaktion reelt bliver en sanktion, der følger automatisk af domstolens afgørelse vedrørende de faktiske forhold. I dette tilfælde vil barnet have krav på en domstolsprøvelse af alle sagens aspekter – ikke blot af de faktiske forhold.

Forestiller man sig i stedet at lade en ordning med domstolsprøvelse omfatte alle aspekter af sagen – altså f.eks. også spørgsmålet om tilregnelse, lovlig nødværge og eventuelle formildende omstændigheder samt sanktionsudmålingen vil der være tale om en egentlig generel nedsættelse af den kriminelle lavalder, jf. beskrivelsen af model 2 nedenfor.

Det er kommissionens vurdering, at det kun i ganske få tilfælde vil være så afgørende for de sociale myndigheders vurdering af barnets samlede behov, at få afklaret, hvorvidt barnet har begået en kriminel handling eller ej, at det vil kunne begrunde indførelsen af et særligt system med domstolsprøvelse af de faktiske omstændigheder. I praksis vil mistanken om kriminalitet kun være ét blandt flere vægtige elementer i langt størstedelen af de sager, hvor de sociale myndigheder skal træffe afgørelse om foranstaltninger efter den sociale servicelov.

Desuden skal kommissionen henvise til, at politiet som nævnt ovenfor også foretager en vis efterforskning i sager, hvor børn under den kriminelle lavalder mistænkes for at have begået kriminalitet. Oplysningerne om resultatet af politiets efterforskning tilgår de sociale myndigheder og det er kommissionens vurdering, at disse oplysninger – sammen med de oplysninger, som de sociale myndigheder i øvrigt har adgang til – i langt de fleste tilfælde vil være tilstrækkelige til at give de sociale myndigheder det fornødne beslutningsgrundlag.

Af denne grund og under henvisning til de øvrige anførte indvendinger mod ordningen kan kommissionen ikke støtte denne model.

Model 2: Nedsættelse af den kriminelle lavalder

Generel nedsættelse

En anden og mere radikal model kunne være at sænke den kriminelle lavalder. Som nævnt ovenfor er Danmark folkeretligt forpligtet til at have en kriminel lavalder, så det er allerede af den grund reelt udelukket helt at fjerne aldersgrænsen. Set i lyset af, at en sænkelse af aldersgrænsen til et niveau under 14 år må forventes at blive mødt med meget stærk international kritik, jf. ovenfor, har kommissionen valgt at arbejde videre med en model, der indebærer sænkelse af den kriminelle lavalder til 14 år.

En nedsættelse af den kriminelle lavalder til 14 år må som nævnt forventes at afføde en vis international kritik og vil desuden indebære, at Danmark går enegang på dette område i forhold til de øvrige nordiske lande, der alle har en kriminel lavalder på 15 år, jf. ovenfor.

Med en nedsættelse af den kriminelle lavalder opnår man, at 14-årige kan pålægges en sanktion som en automatisk konsekvens af deres kriminelle handlinger. Hertil kommer, at 14-årige derved bliver omfattet af de straffeprocessuelle regler, herunder de retssikkerhedsgarantier, der er en del af straffeprocessen.

Der er på den anden side en række betydelige ulemper ved en generel nedsættelse af den kriminelle lavalder. Som nævnt bygger den kriminelle lavalder på den antagelse, at børn under 15 år ikke besidder den fornødne modenhed til at forstå rækkevidden og konsekvensen af deres handlinger. Kommissionen har som ovenfor anført ikke kendskab til videnskabelige undersøgelser, der entydigt dokumenterer, at børn i dag opnår den fornødne modenhed til at kunne forstå rækkevidden og konsekvensen af deres handlinger i strafferetlig henseende i en yngre alder end tidligere. Dette underbygges af, at det overvejende flertal af de øvrige europæiske lande – med Storbritannien (England, Nordirland, Wales og Skotland) og Malta som de mest markante undtagelser – har valgt at fastlægge den kriminelle lavalder i intervallet 14-16 år. Finland, Norge og Sverige har som nævnt alle en kriminel lavalder på 15 år. Endvidere har en stor del af de lande, der har en lavere kriminel lavalder end Danmark, f.eks. Holland, som anført ovenfor særlige regler for børn og unge, der indebærer, at sanktionerne i praksis minder om de foranstaltninger, der i Danmark kan anvendes efter den sociale lovgivning.

Efter kommissionens vurdering betyder de særlige forhold, der gør sig gældende for børn og unge, at en nedsættelse af den kriminelle lavalder må forudsætte, at der f.eks. skabes en ny standard for den strafferetlige forsætsvurdering, fordi børns forsæt til at begå kriminelle handlinger i lyset af den ovennævnte forringede evne til at forstå rækkevidden og konsekvenserne af deres handlinger næppe vil kunne vurderes på baggrund af de sædvanlige standarder for forsæt, der gælder for voksne. Det vil derfor være nødvendigt at skabe en særlig ”børnestandard” for forsætsvurderingen. Udvikling og anvendelse af en sådan særlig forsætsstandard i forhold til børn vil være et brud på det grundlæggende strafferetlige princip om anvendelse af samme forsætsbedømmelse uden særlig hensyntagen til konkrete forhold hos gerningsmanden. Det bemærkes i øvrigt i den forbindelse, at en eventuel nedsættelse af den kriminelle lavalder til et væsentligt lavere niveau end 14 år vil kræve, at man udvikler ikke én, men flere særlige standarder for forsætsvurderingen, fordi børn afhængig af deres alder vil have forskellige forudsætninger for at kunne forstå rækkevidden og konsekvenserne af deres handlinger.

Forestiller man sig, at den kriminelle lavalder nedsættes, og at nedsættelsen kombineres med korte frihedsstraffe eller disciplineringstiltag med henblik på at ”afskrække” børn under 15 år fra at komme ind i en egentlig kriminel løbebane, skal det understreges, at der intet videnskabeligt belæg er for at hævde, at tidlig/hurtig indespærring eller disciplineringstiltag som f.eks. såkaldte ”boot camps” har den ønskede (chok)effekt på unge lovovertrædere, jf. kommissionens udredningsrapport, afsnit 13.11.3, jf. bilag 3. I rapporten konkluderes således, at sådanne tiltag i bedste fald ikke har nogen kriminalpræventiv effekt og i værste fald risikerer at fremme den kriminelle adfærd.

Det kan desuden anføres, at der er en risiko for, at børn under 15 år, der dømmes for kriminelle handlinger, stemples som kriminelle i en meget tidlig alder med den deraf følgende risiko for en uønsket udvikling, jf. ovenfor.

Det kan i øvrigt tilføjes, at en strafferetlig dom øger risikoen for, at den pågældendes uddannelses- og erhvervsmuligheder forringes, hvilket i sig selv er en velbeskrevet risikofaktor i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane, jf. afsnit 10.3 i kommissionens udredningsrapport

Endvidere kan det påpeges som en ulempe ved at lade sagerne behandle inden for rammerne af det strafferetlige system, at det formentlig vil medføre en tungere sagsgang i forhold til den mere fleksible sagsbehandling hos de sociale myndigheder. En generel nedsættelse af den kriminelle lavalder vil betyde, at et antal sager vedrørende – antageligt ofte mindre – lovovertrædelser begået af 14-årige vil lægge beslag på ressourcer hos politiet, anklagemyndigheden og domstolene uden at dette ses at gøre en reel positiv forskel, hverken for de direkte involverede i sagen eller ud fra en samfundsmæssig betragtning. Tværtimod er der som nævnt en række betydelige ulemper ved at involvere retsvæsenet tidligt i forhold til børn, der begår kriminelle handlinger. Hertil kommer, at der ikke forventes frigivet ressourcer af betydning hos de sociale myndigheder, der i realiteten fortsat vil skulle udføre den væsentligste opgave i forhold til disse børn, herunder i forbindelse med fuldbyrdelsen af den idømte sanktion.

Nedsættelse for særligt grove forbrydelser

En mindre indgribende variant af en nedsættelse af den kriminelle lavalder kunne være at begrænse nedsættelsen til at omfatte visse – f.eks. særligt grove – forbrydelser. En sådan ordning har grundlæggende de samme fordele og ulemper som en generel nedsættelse af den kriminelle lavalder.

Ordningen vil dog kunne målrettes specifikt mod forbrydelser, som samfundet særligt ønsker at markere en konsekvens over for, f.eks. personfarlig kriminalitet, overtrædelse af bestemmelser med en strafferamme på mindst et nærmere angivet antal år eller i sager, hvor der bliver tale om medvirken af nævninge (hvilket som udgangspunkt vil sige sager, hvor der bliver spørgsmål om straf af fængsel i fire år eller derover, jf. retsplejelovens § 686, stk. 4). Dette kan både betragtes som en fordel og en ulempe, idet man på denne måde vil undgå en stor mængde straffesager vedrørende helt bagatelagtige forhold begået af børn under 15 år, men heroverfor kan det anføres, at det netop er en af kongstankerne bag en nedsættelse af den kriminelle lavalder, at børn tidligt skal mødes med en tydelig konsekvens af deres – også mindre alvorlige – kriminelle handlinger med henblik på at forebygge, at de kommer ind i en egentlig kriminel løbebane.

Imod en sådan ordning kan det anføres, at det i praksis er svært nøjagtigt at afgrænse de forbrydelser, der har den fornødne ”grovhed” til at være omfattet af nedsættelsen. Er det f.eks. mere groft at begå ét volds- eller trusselsforhold i affekt end en række af planlagte indbrudstyverier? Og vil der ikke ofte være et større behov for at iværksætte foranstaltninger i forhold til vanetyven end den, der begår et isoleret set grovere enkeltstående forhold. Endvidere kan man argumentere for, at børn under 15 år i praksis sjældent vil have større forståelse for rækkevidden og konsekvenserne af deres handlinger, når der er tale om såkaldt grove lovovertrædelser, f.eks. en ildspåsættelse, end når der er tale om mindre lovovertrædelser, f.eks. et simpelt butikstyveri.

Indbringelse for retten på begæring af de sociale myndigheder

Kommissionen har som led i overvejelserne vedrørende en nedsættelse af den kriminelle lavalder desuden overvejet en ordning, hvor anklagemyndigheden på begæring af de kommunale sociale myndigheder kan indbringe sager vedrørende kriminelle handlinger begået af børn under 15 år for retten med henblik på, at retten træffer afgørelse om, hvorvidt barnet har begået en strafbar handling. I givet fald skal kommunen ved vurderingen af, om sagen skal begæres indbragt for retten eller ej, foretage en samlet vurdering af det pågældende barns sociale situation. Hvis en sådan sag gennemføres ved domstolene vil der være tale om en egentlig straffesag, hvorunder retten vil tage stilling til alle sagens elementer i modsætning til den i model 1 omtalte delvise domstolsprøvelse, der kun vil omfatte sagens faktum.

Særligt sanktionssystem for børn og unge

Endvidere har kommissionen overvejet muligheden for at kombinere en nedsættelse af den kriminelle lavalder med etableringen af et særligt sanktionssystem, baseret på tiltag med et behandlende og resocialiserende sigte. Konfliktråd må antages at kunne anvendes i nogle af disse sager. Derudover bør retten f.eks. kunne idømme barnet til at deltage i et behandlingsprogram, tage imod et tilbud om en fast kontaktperson, udføre samfundstjeneste eller passe sin skolegang. Disse tiltag er også mulige at gennemføre som tilbud til barnet inden for rammerne af det sociale system i dag, og ligesom i dag vil det i praksis ikke være muligt direkte at gennemtvinge tiltagene inden for rammerne af det beskrevne system. Den indirekte tvang vil bestå i, at barnet idømmes en betinget frihedsstraf med vilkår om at tage imod de nævnte sociale tilbud – og altså med trussel om at udløse frihedsstraffen, hvis barnet ikke følger vilkåret i den betingede dom. Under alle omstændigheder bør den strengeste sanktion over for børn under 15 år være institutionsanbringelse i en sikret afdeling, idet det efter kommissionens opfattelse bør være helt udelukket at placere børn under 15 år i almindeligt fængsel.

Hvis det beskrevne alternative sanktionssystem over for børn under 15 år skal kunne udmøntes i praksis, må det kræves, at de sociale myndigheder i alle sager afgiver en indstilling til brug for rettens beslutning vedrørende sanktionsvalget, idet indstillingen dog ikke bør være bindende for retten. De sociale myndigheders sanktionsindstilling bør i givet fald – ligesom efter den nuværende vurdering i medfør af den sociale servicelov – være baseret på en samlet vurdering af det pågældende barns sociale situation. Med henblik på at imødegå uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter for de sociale myndigheder bør det endvidere overvejes at sikre, at fuldbyrdelsen af alle sanktioner vedrørende børn under 15 år finansieres af den pågældendes hjemkommune.

Der vil fortsat være tale om en nedsættelse af den kriminelle lavalder, der som udgangspunkt er forbundet med de ovenfor beskrevne fordele og ulemper, men det skal dog bemærkes, at det særlige sanktionssystem i en vis udstrækning tager hensyn til synspunktet om, at børn og unge ikke bør være omfattet af det traditionelle straffesystem. Det bemærkes desuden, at de kommunale sociale myndigheders ansvar for barnet i videre omfang bevares inden for rammerne af det særlige sanktionssystem. Modellen vil dog fortsat indebære en negativ stemplingseffekt, og hertil kommer, at det må påregnes som en konsekvens, at flere børn end i dag frihedsberøves i sociale institutioner.

Børne- og ungdomsdomstole

Som det fremgår af bemærkningerne ovenfor, vil straffesager vedrørende børn under 15 år stille særlige krav til rettens vurdering af bl.a. barnets forsæt og sanktionsvalget. Kommissionen har på den baggrund overvejet muligheden for at oprette børne- og ungdomsdomstole, som det f.eks. kendes fra Holland og England, med henblik på at tage fornødent hensyn til disse særlige krav. Dette kunne f.eks. udmøntes i praksis ved benyttelse af særligt sagkyndige dommere eller medlemmer af retten hentet udefra. Det taler imod en sådan ordning, at oprettelsen af særdomstole principielt strider mod den måde, domstolssystemet i Danmark er indrettet på. Desuden vil en ordning med børne- og ungdomsdomstole antages at lægge beslag på ressourcer hos domstolene, hvis f.eks. nogle dommere skal reservere deres tid til at dømme i sager vedrørende børn under 15 år. Hertil kommer, at det – for at kunne benytte det alternative sanktionssystem effektivt – formentlig vil være nødvendigt at tillægge børne- og ungdomsdomstolene meget vide, skønsmæssige beføjelser i forhold til sanktionsvalget, som det f.eks. ses hos ungdomsdomstolene i både England og Holland. Dette vil være nødvendigt med henblik på at sikre, at børne- og ungdomsdomstolene kan tage fornødent hensyn til barnets individuelle behov. Sådanne vide, skønsmæssige beføjelser vil imidlertid være fremmede i forhold til dansk retstradition.

Samlet vurdering af model 2

Samlet skal kommissionen bemærke, at modellen i realiteten ikke bibringer nyt indhold i reaktionsmulighederne, men blot flytter de eksisterende reaktionsmuligheder fra det sociale system til retsvæsenet, mens alene muligheden for tvangsgennemførelse øges. Det nye, som modellen især bibringer, er, at det i modsætning til i dag bliver muligt at knytte straffende sanktioner direkte til en kriminel handling begået af et barn. Hertil skal kommissionen bemærke, at en tidligere involvering af retsvæsenet ifølge de ovennævnte forskningsresultater kan have en negativ kriminalpræventiv effekt, og at børn ikke ses at have den fornødne modenhed til at forstå konsekvenserne af deres kriminelle handlinger. Desuden vil modellen indebære en længere sagsbehandling i strid med principperne om en tidlig indsats og hurtig sagsbehandling.

På baggrund af de indvendinger, der er anført ovenfor, og som med styrke taler imod en nedsættelse af den kriminelle lavalder, skal kommissionen generelt fraråde en nedsættelse af den kriminelle lavalder til 14 år. Det ændrer i den forbindelse ikke på kommissionens opfattelse, at nedsættelsen i givet fald kun måtte omfatte visse – f.eks. særligt grove – forbrydelsestyper. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum henvises til udtalelsen i betænkningens afsnit 2.1.

Hvis man desuagtet ønsker at gennemføre en nedsættelse af den kriminelle lavalder til 14 år, giver det efter kommissionens opfattelse anledning til at overveje behovet for at lave et særligt sanktionssystem i forhold til børn og unge samt for at oprette og anvende særlige børne- og ungdomsdomstole. For så vidt angår sådanne tiltag henvises til kommissionens bemærkninger ovenfor.

Model 3: Styrkelse af de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder

Endvidere har kommissionen overvejet en model, der grundlæggende er baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder, dvs. som udgangspunkt uden yderligere involvering af politiet og domstolene i forhold til sager vedrørende børn under 15 år, der mistænkes for kriminalitet.

Der findes som nævnt ovenfor allerede en række ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder, der kan anvendes i forhold til denne målgruppe. Disse reaktionsmuligheder er senest blevet suppleret med indførelsen af det såkaldte ungepålæg med virkning fra 1. juli 2009, jf. lov nr. 317 af 28. april 2009 om ændring af lov om social service, Kommissionen har overvejet, om der kan være behov for at styrke disse reaktionsmuligheder yderligere med henblik på at yde en effektiv og virkningsfuld indsats mod kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder.

I den forbindelse skal det nævnes, at en del af kommissionens øvrige forslag netop vedrører de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder, herunder i forhold til børn under den kriminelle lavalder. Der kan i den forbindelse særligt henvises til kommissionens forslag i betænkningens afsnit 2.2.5.1 vedrørende kortvarig fastholdelse af børn og unge på åbne døgninstitutioner og evt. socialpædagogiske opholdssteder på grundlag af en beslutning truffet af den anbringende kommune i den konkrete sag i op til 14 dage efter anbringelsen på den pågældende døgninstitution eller det pågældende opholdssted. En sådan mulighed vil også kunne anvendes i forhold til børn under 15 år, der er anbragt i åbent socialt regi.

I det følgende gennemgås en række yderligere tiltag, som kommissionen har overvejet med henblik på at styrke de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet.

Obligatorisk § 50-undersøgelse ved ikke-bagatelagtig kriminalitet

Som nævnt ovenfor er kommunalbestyrelsen i medfør af § 50 i den sociale servicelov forpligtet til at iværksætte en undersøgelse af barnets eller den unges forhold, hvis det må antages, at barnet eller den unge trænger til særlig støtte. Undersøgelsen skal resultere i en begrundet stillingtagen til, om der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger, og i bekræftende fald af hvilken art disse foranstaltninger bør være.

Efter kommissionens vurdering vil der i sager vedrørende børn under 15 år, der mistænkes for at have begået ikke-bagatelagtig kriminalitet, som klart udgangspunkt altid være behov for at sætte ind med en social indsats med henblik på at standse udviklingen i retning af en egentlig kriminel løbebane. Som eksempler på kriminalitet, der efter kommissionens opfattelse bør anses for ikke-bagatelagtig i denne sammenhæng, kan nævnes vold, røveri, indbrudstyveri, groft hærværk, narkotikakriminalitet og seksualforbrydelser. Grundlaget for vurderingen af, hvilke sociale tiltag der skal iværksættes, herunder evt. i form af foranstaltninger efter § 52 i den sociale servicelov, vil være den undersøgelse, der foretages efter lovens § 50. Der bør derfor i disse sager altid udarbejdes en undersøgelse efter § 50 i den sociale servicelov.

Kommissionen skal derfor anbefale, at forpligtelsen i den sociale servicelovs § 50 skærpes, således at der i alle sager, hvor et barn under den kriminelle lavalder mistænkes for at have begået en kriminel handling af ikke-bagatelagtig karakter skal iværksættes en undersøgelse efter bestemmelsen.

Udvidede muligheder for kortvarig fast- og tilbageholdelse i åbent regi

I betænkningens afsnit 2.2.5.1 præsenteres kommissionens overvejelser og forslag vedrørende styrket vejledning om og anvendelse af magtmidler over for anbragte børn og unge.

I den forbindelse præsenteres bl.a. kommissionens overvejelser vedrørende muligheden for at imødekomme behovet for kortvarigt at kunne fast- og tilbageholde børn og unge i tilfælde, hvor det konkret vurderes at være bedst for barnet eller den unge selv at blive på opholdsstedet eller i institutionen, f.eks. fordi den pågældende er stærkt ophidset eller konkret frygtes at ville begå kriminalitet.

Som det fremgår af afsnittet, foreslår kommissionen bl.a.,

  • at der udarbejdes en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, og
  • at der om nødvendigt skabes retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre, og

De ovennævnte initiativer vil også være relevante i forhold til børn under 15 år, der anbringes i åbent regi.

Der henvises i øvrigt til afsnit 2.2.5.1 i betænkningen for en nærmere beskrivelse af baggrunden og argumentationen for forslagene mv.

Mulighed for tilbageholdelse i åbent regi i op til 14 dage

Som nævnt i betænkningens afsnit 2.2.5.1 er det efter de gældende magtanvendelsesregler begrænset, hvad åbne døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder kan stille op for at få anbragte børn og unge til at blive på anbringelsesstedet i den særligt kritiske indledende fase af anbringelsen.

Nogle anbringelsessteder har i den forbindelse specifikt udtrykt ønske over for kommissionen om at kunne tilbageholde udadreagerende børn og unge på institutionen i begyndelsen af anbringelsen, f.eks. de første 14 dage, for at kunne arbejde uforstyrret med de pågældendes motivation, få dem til at falde til ro og lære stedet at kende. Man har i den forbindelse henvist til, at når børn og unge anbringes på en åben døgninstitution eller et socialpædagogisk opholdssted, er de ofte vrede og desperate og har stor modstand mod at blive anbragt på et fremmed sted, som i mange tilfælde ligger langt fra familie og kammerater. I denne situation vil mange børn og unge forsøge at rømme fra institutionen, så snart de får mulighed for det.

En sådan model med indledningsvis fast- og tilbageholdelse kendes bl.a. fra den svenske udgave af MultifunC, hvor behandlingsforløbet indledes med 14 dages ”lukket” anbringelse. I Danmark er det i praksis nødvendigt at løse denne udfordring ved anbringelse af udadreagerende børn og unge i såkaldte enkeltmandsforanstaltninger, hvilket indebærer, at barnet eller den unge f.eks. anbringes i et sommerhus med pædagogisk ”mandsopdækning” med det formål at få barnet eller den unge til at falde til ro og motivere den pågældende til frivilligt at indgå i et behandlingsforløb.

Kommissionen har derfor overvejet mulighederne for at kunne tilbageholde børn og unge i op til 14 dage efter at de er blevet anbragt i åbent socialt regi. Muligheden bør i givet fald omfatte både åbne døgninstitutioner for børn og unge og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, da disse typer af anbringelsessteder i vidt omfang retter sig mod samme målgruppe.

En afgørelse om, at et barn under 15 år skal kunne tilbageholdes i op til 14 dage på et åbent anbringelsessted, f.eks. på grund af risiko for kriminel adfærd, bør efter kommissionens opfattelse ikke være overladt til anbringelsesstedet, men bør derimod hvile på en beslutning truffet af den anbringende kommune. Kan der ikke opnås samtykke fra forældremyndighedsindehaveren, vil børn og unge-udvalget kunne træffe en afgørelse uden samtykke. Kommunalbestyrelsens afgørelse må naturligvis hvile på en grundig vurdering af barnets eller den unges behov, herunder om indgrebet i den pågældendes bevægelsesfrihed kan anses for sagligt begrundet og proportionalt. Endvidere må kommunalbestyrelsens afgørelse være omfattet af de sædvanlige klagemuligheder efter lov om social service.

I praksis vil det være nødvendigt at gennemføre tilbageholdelsen enten ved aflåsning af døre til værelse, afdeling eller lignende på institutionen eller evt. opholdsstedet, eller ved, at anbringelsen indledes med et indslusningsforløb uden for anbringelsesstedet. Vælger man aflåsningsmodellen skal kommissionen pege på, at det vil kunne give problemer, at der på åbne døgninstitutioner og evt. socialpædagogiske opholdssteder i givet fald vil være både børn og unge, der er frihedsberøvet, og andre børn og unge, der kan gå og komme frit. Således vil der skulle være værelser, hvor vinduer og døre skal kunne låses, ligesom yderdøre skal være aflåste i perioder.

På trods af disse praktiske vanskeligheder er det kommissionens vurdering, at tilbageholdelse i op til 14 dage vil kunne være et relevant redskab i forhold til at sikre en hurtig og effektiv iværksættelse af behandlingen af børn og unge på åbne døgninstitutioner og evt. socialpædagogiske opholdssteder. Det kan i den forbindelse nævnes, at benyttelse af dette redskab måske i nogle tilfælde vil kunne afværge, at kommunalbestyrelsen bliver nødt til at træffe beslutning om anbringelse af et barn eller en ung i sikret regi med henblik på at kunne iværksætte en relevant behandling i forhold til den pågældende.

Kommissionen skal dog understrege, at det efter kommissionens vurdering kun i få tilfælde vil være nødvendigt at tilbageholde børn og unge i op til 14 dage i forbindelse med en anbringelse i åbent socialt regi.

På baggrund af de ovenfor anførte overvejelser foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen), at der skabes retlig mulighed for, at åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder efter en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune kan tilbageholde et barn eller en ung i op til 14 dage efter den pågældendes anbringelse på døgninstitutionen eller evt. opholdsstedet.

Et mindretal i kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen og Birgitte Holmberg Pedersen) kan ikke tilslutte sig anbefalingen om, at man på en åben institution skal kunne fastholde en ung eller lukke en ellers åben institutionsplads for den unge i op til 14 dage. Selvom disse medlemmer støtter, at der findes åbne og lukkede pladser i samme organisatoriske regi for at skabe pædagogisk sammenhæng, kan man ikke anbefale åbne og lukkede pladser på samme fysiske institution. Dette vil, efter medlemmernes mening, svække den unges retssikkerhed og opsplitte de unges fælles hverdag, som udgør et centralt element i den socialpædagogiske indsats på en social institution.

Forlænget anbringelsesperiode i lukket (sikret) regi

Det har i kommissionen ligeledes været drøftet at forlænge perioden, hvor børn under 15 år kan være anbragt på sikrede institutioner.

Der er i dag begrænsninger for, hvor længe et barn eller en ung henholdsvis under og over 15 år må anbringes på en sikret institution. Begrænsningerne afhænger af årsagen til, at barnet eller den unge er anbragt på en sikret institution, herunder om de er anbragt på grundlag af en administrativ beslutning i medfør af den sociale lovgivning eller – for så vidt angår unge over 15 år – på grundlag af en dom eller kendelse til anbringelse.

Børn under 15 år, der er anbragt i medfør af reglerne i den sociale servicelov, kan, når det er absolut påkrævet, anbringes på en sikret institution i en periode på op til to måneder. Det er muligt at give dispensation for én periode på yderligere to måneder. Hvis årsagen til anbringelsen ændrer sig, kan anbringelsen forlænges med én periode på yderligere to måneder. Børn under 15 år kan efter de gældende regler således højst være anbragt på en sikret institution i seks måneder. Som eksempel kan nævnes, at et barn under 15 år er anbragt til f.eks. observation i to måneder. På dette grundlag kan anbringelsen forlænges med én periode på yderligere to måneder. Hvis det herefter er absolut påkrævet, at barnet f.eks. skal i et længerevarende behandlingsforløb på en sikret institution, kan der dispenseres med én periode på yderligere to måneder.

Kommissionen vurderer, at de ovennævnte eksisterende muligheder for anbringelse af børn under 15 år på en sikret institution i langt de fleste tilfælde vil være tilstrækkelige til at opfylde behovet for anbringelse i sikret regi. Det er således kommissionens generelle vurdering, at det i langt de fleste tilfælde kun vil være nødvendigt med én anbringelsesperiode af en kortere varighed end to måneder. Kommissionen kan dog ikke helt udelukke, at der i enkelte sager vedrørende børn under 15 år kan være behov for en længere periode med fastholdelsen på den sikrede afdeling, med henblik på at sikre, at barnet kommer i trivsel.

Kommissionen har på den baggrund overvejet muligheden for at ændre intervallerne fra 2 til 3 måneder, således at hver periode kan vare maksimalt 3 måneder. Dvs. at et barn under 15 år kan anbringes på en sikret afdeling i op til 3 måneder, med mulighed for at dispensere for en periode på yderligere 3 måneder. Anbringelsen vil endvidere kunne forlænges med yderligere 3 måneder, hvis anbringelsesgrundlaget ændres. Den samlede sammenhængende periode, som børn under 15 år vil kunne anbringes på sikret institutionen, vil dermed blive forlænget fra 6 måneder til 9 måneder.

Det er som nævnt ovenfor barnets opholdskommune, som træffer beslutning om anbringelse på en sikret institution, herunder også hvor længe barnet skal være anbragt. Hvis der ikke kan opnås samtykke fra forældremyndigheden til anbringelse på en sikret institution, vil børn og unge-udvalget kunne træffe beslutning om en anbringelse uden samtykke.

Det kan anføres, at en udvidelse af den periode, hvor børn under 15 år kan fastholdes gennem administrative beslutninger, vil medvirke til at understrege det problematiske i, at børn, der pga. deres alder ikke kan straffes, reelt bliver ”straffet” med en anbringelse i lukket regi som følge af kriminelle handlinger uden at skyldsspørgsmålet har været forelagt en domstol. Hertil skal kommissionen bemærke, at kriterierne for anbringelse indebærer, at det ikke er muligt at træffe afgørelse om anbringelse af børn eller unge under henvisning til de pågældendes kriminelle handlinger alene. Anbringelse kan kun ske ud fra en samlet vurdering af barnets behov, og i den forbindelse er det muligt at inddrage eventuelle kriminelle handlinger som et element i den samlede vurdering.

Samtidig er kommissionen opmærksom på, at en udvidelse af den periode, hvor børn under 15 år kan fastholdes, kan have betydning for børnenes udvikling, herunder deres faglige udvikling i forhold til skolegang og sociale kompetencer. Ved en langvarig anbringelse i sikret regi vil der således utvivlsomt være behov for konkret at vurdere, om en sikret afdeling i tilstrækkeligt omfang kan tilbyde de rette rammer for barnets udvikling. Det skal dog samtidig bemærkes, at netop en længerevarende anbringelse i sikret regi i nogle tilfælde må formodes at kunne give bedre rammer for at fastholde barnet i en relevant behandling og dermed en længere periode til at arbejde på positive ændringer i forhold til den barnets adfærd og problemer.

Undersøgelser indikerer, at anbringelse af børn under 15 år sammen med ældre mere hærdede kriminelle kan medføre et negativt socialt pres på de yngre.[144] Det kan også betyde, at de yngre lærer af de ældre kriminelle med hensyn til rygning, misbrug, kriminalitet mv., den såkaldte ”smitteeffekt”. Børn og unge, der er anbragt på lukkede institutioner opbygger en kriminel subkultur, som specielt de yngre børn tilegner sig, mens de er anbragt på de sikrede institutioner. Denne subkultur kan være svær at komme ud af, når opholdet slutter. I en evalueringsrapport vedrørende den forstærkede indsats over for unge på sikrede institutioner fra 2009,[145] anbefales det, at børn under 15 år afskærmes fra de ældre kriminelle, bl.a. for at undgå denne ”smitteeffekt”. En udvidet brug af de sikrede institutioner i forhold til børn under den kriminelle lavalder vil således øge behovet for, at de sikrede afdelinger arbejder målrettet med tilbuddene til denne målgruppe.

Otte medlemmer af kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen) finder – på trods af de ovennævnte ulemper ved en udvidelse af muligheden for anbringelse af børn under den kriminelle lavalder i sikret regi – at muligheden bør tilvejebringes med henblik på i særlige tilfælde at kunne sikre, at barnet kommer i trivsel gennem en længere periode med fastholdelse af barnet. Disse medlemmer foreslår derfor, at der skabes retlig mulighed for, at et barn under 15 år skal kunne anbringes på en sikret afdeling i op til tre måneder, med mulighed for at dispensere for en periode på yderligere tre måneder. Anbringelsen skal endvidere kunne forlænges med yderligere tre måneder, hvis anbringelsesgrundlaget ændres. Medlemmerne skal understrege, at det i langt de fleste tilfælde kun vil være nødvendigt med anbringelse i en kortere periode end to måneder, og at det kun helt undtagelsesvis vil være påkrævet at forlænge anbringelsen ud over to perioder.

Otte medlemmer af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) kan ikke støtte dette forslag.

Disse medlemmer bemærker i den forbindelse, at børn under 15 år kun bør anbringes på en sikret afdeling, hvis det skønnes absolut nødvendigt af hensyn til barnets tarv, og i givet fald i så kort tid som overhovedet muligt. Medlemmerne finder, at de nuværende regler med maksimalt to måneder med mulighed for forlængelse to gange giver tilstrækkelig mulighed for at foretage de nødvendige undersøgelser/observationer af barnet. Medlemmerne frygter desuden, at en forlængelse af loftet for anbringelsestiden for børn under 15 år på en sikret afdeling, således som det ofte er set ved den slags ordninger, vil medføre en glidning, således at de tre måneder fremover kommer til at danne normen for, hvor lang tid de nødvendige undersøgelser tager.

Disse medlemmer finder i øvrigt ikke, at det over for kommissionen på nogen måde er dokumenteret, at der skulle være et de facto behov for at øge tidsgrænserne.

I stedet opfordrer disse medlemmer til, at eventuelle undersøgelser om nødvendigt intensiveres således, at de er færdiggjorte inden for de eksisterende frister – og herunder i disse bestræbelser snarere at forsøge at vurdere, om der i en række tilfælde for bestemte børn kan findes bedre alternativer end anbringelse på en sikret institution eller mulighed for at afkorte opholdene snarere end forlænge dem.

Såfremt man til trods for disse medlemmers indstilling skulle beslutte sig for en forlængelse, opfordrer medlemmerne til, at man alene øger fra to til tre måneder for den første periode, og for de mulige to efterfølgende bevarer grænserne på to måneder.

Kortlægning og eventuel lempelse af kriterierne for anbringelse af børn i sikret regi

Kommissionen har endvidere overvejet at udvide muligheden for at kunne anbringe børn under 15 år på sikrede døgninstitutioner for børn og unge, når de har begået kriminalitet gennem en ændring af anbringelseskriterierne.

Efter de gældende regler i den sociale servicelov kan kommunen anbringe børn og unge mellem 12 og 18 år på sikrede institutioner, når de har særligt behov for støtte, og det er absolut påkrævet, at de anbringes på en sikret institution, fordi

  1. de er farlige for sig selv eller andre,
  2. der er behov for en observation af de pågældende, eller
  3. de skal fastholdes under længerevarende socialpædagogisk behandling.

Kriteriet om, at anbringelse skal være ”absolut påkrævet”, betyder i praksis, at andre mere lempelige foranstaltninger skal være afprøvet, inden barnet eller den unge anbringes på en sikret institution, eller at kommunen i øvrigt på baggrund af en undersøgelse af barnets eller den unges forhold vurderer, at det er absolut påkrævet, at barnet eller den unge anbringes på en sikret institution.

Som anført ovenfor kan kriminalitet i sig selv aldrig begrunde en anbringelse efter den sociale servicelov på en sikret institution. Kriminelle handlinger kan udgøre et element i den samlede vurdering af, om anbringelseskriterierne er opfyldt, men kan ikke i sig selv udgøre anbringelsesgrundlaget. Blandt de andre forhold, der kan begrunde en anbringelse af børn under 15 år på en sikret institution kan f.eks. nævnes gentagne rømninger fra et anbringelsessted eller truende adfærd, som gør det nødvendigt at fastholde barnet på en sikret institution med henblik på at kunne observere barnet eller gennemføre en længerevarende socialpædagogisk behandling.

Det er barnets opholdskommune, som træffer afgørelse om anbringelse på en sikret institution, samt hvor længe barnet skal være anbragt. Hvis der ikke kan opnås samtykke fra forældremyndighedsindehaveren, kan børn og unge-udvalget træffe beslutning om en anbringelse uden samtykke, jf. § 58, stk. 1, i den sociale servicelov. Afgørelsen kan påklages til Ankestyrelsen.

Som nævnt ovenfor har der overfor kommissionen været peget på behovet for bedre muligheder for at fastholde børn under den kriminelle lavalder i et behandlingsforløb. Kommissionen har på den baggrund overvejet, om dette behov vil kunne opfyldes med en udvidet adgang til at tvangsanbringe børn under den kriminelle lavalder i sikret regi efter reglerne i den sociale servicelov.

Der kan stilles spørgsmålstegn ved, om ophold på en sikret institution for børn og unge er til gavn for et barns udvikling. Forskning og undersøgelser på området viser, at der i hvert fald i forhold til recidiv (tilbagefald til kriminalitet) er dårlige resultater forbundet med anbringelse af børn og unge på sikrede institutioner.[146] Særligt for børn under 15 år kan det være problematisk at anbringe dem både i kortere og længere perioder på de sikrede institutioner, der i dag primært benyttes til anbringelse af unge i varetægtssurrogat.

Hertil kommer, at det er kommissionens generelle opfattelse, at den kriminalpræventive effekt af indsatsen i forhold til børn og unge som udgangspunkt ikke styrkes gennem yderligere anvendelse af frihedsberøvelse.

Kommissionen finder derfor, at behovet for en eventuel lempelse af anbringelseskriteriet i henhold til den sociale servicelov kun bør gennemføres efter en grundig analyse af de eksisterende anbringelsesmuligheder og det reelle behov for en lempelse af disse. Det er således kommissionens opfattelse, at der ikke på nuværende tidspunkt ses at være fuldstændig klarhed over, hvorvidt de nugældende regler for anbringelse i sikret regi i praksis er tilstrækkelige til at opfylde behovet. Kommissionen foreslår derfor, at området vedrørende anbringelse af børn under 15 år i sikret regi kortlægges nærmere, herunder med henblik på at søge at afklare, om de gældende muligheder for anbringelse i sikret regi er tilstrækkelige, og om der kan være behov for at vejlede og informere bedre om mulighederne.

Hvis den ovennævnte kortlægning måtte vise, at der er behov for og ønske om at udvide mulighederne for anbringelse i sikret regi, foreslår otte medlemmer af kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen), at det overvejes at lempe anbringelseskriteriet i sikret døgninstitution for børn og unge fra ”absolut påkrævet” til ”påkrævet”.

Otte medlemmer af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) kan ikke støtte dette forslag. Det er et yderst alvorligt indgreb at anbringe et barn på en sikret institution, og et indgreb der kan være forbundet med mange og betydelige utilsigtede skadevirkninger og problemer. Derfor finder disse medlemmer, at sådanne anbringelser kun bør ske, når de vurderes som absolut påkrævede.

Samlet vurdering af model 3

Som det fremgår ovenfor, består model 3 af flere elementer, der i princippet kan gennemføres uafhængigt af hinanden med henblik på at styrke de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder i forhold til børn under den kriminelle lavalder.

Kommissionen har drøftet modellen som et alternativ til nedsættelse af den kriminelle lavalder. Kommissionens medlemmer er enige om, at de initiativer, der indgår i model 3, hver for sig eller tilsammen vil kunne udgøre et alternativ til en nedsættelse af den kriminelle lavalder, hvis de initiativer, som det enkelte medlem kan tiltræde, gennemføres. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) som nævnt ovenfor ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i betænkningens afsnit 2.1.

Som det fremgår af de ovenfor anførte vota er der i kommissionen enighed om at stille forslag om

  • obligatorisk § 50-undersøgelse ved ikke-bagatelagtig kriminalitet,
  • udarbejdelse af en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, herunder i åbne døgninstitutioner eller socialpædagogiske opholdssteder og om nødvendigt skabelse af retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.1, og
  • nærmere kortlægning af området vedrørende anbringelse af børn under 15 år i sikret regi, herunder med henblik på at søge at afklare, om de gældende muligheder for anbringelse i sikret regi er tilstrækkelige, og om der kan være behov for at vejlede og informere bedre om mulighederne.

Herudover støtter et flertal i kommissionen som angivet ovenfor forslaget om skabelse af retlig mulighed for, at åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder efter en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune kan tilbageholde et barn eller en ung i op til 14 dage efter den pågældendes anbringelse på døgninstitutionen eller evt. opholdsstedet.

Endvidere støtter otte medlemmer forslagene om

  • skabelse af retlig mulighed for anbringelse af et barn under 15 år på en sikret afdeling i op til tre måneder, med mulighed for at dispensere for en periode på yderligere tre måneder. Anbringelsen skal endvidere kunne forlænges med yderligere tre måneder, hvis anbringelsesgrundlaget ændres, og
  • overvejelse vedrørende lempelse af anbringelseskriteriet i sikret døgninstitution for børn og unge fra ”absolut påkrævet” til ”påkrævet”, hvis den ovennævnte foreslåede kortlægning af området måtte vise, at der er behov for og ønske om at udvide mulighederne for anbringelse i sikret regi.

Konklusion

Over for kommissionen er flere og til dels modsatrettede synspunkter blevet gjort gældende vedrørende reaktionsmulighederne i forhold til børn under 15 år, der begår kriminelle handlinger. På baggrund af disse synspunkter, Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt, erfaringerne fra udlandet og resultaterne af forskningen på området har kommissionen drøftet og vurderet en række modeller for tiltag over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. Blandt modellerne er der både tiltag, der er baseret på en strafferetlig reaktion (model 2 og til dels model 1) og tiltag, der er baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder (model 3). Alle de beskrevne modeller rummer fordele og ulemper, jf. bemærkningerne til de enkelte modeller ovenfor.

Som ovenfor nævnt er det kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

For så vidt angår tiltag, der indebærer en strafferetlig reaktion på kriminelle handlinger begået af børn under 15 år i form af en sænkelse af den kriminelle lavalder (model 2 og til dels model 1) har kommissionen noteret sig, at der i lande, der har en lavere kriminel lavalder end Danmark, anvendes andre sanktioner end traditionel straf over for denne aldersgruppe. Der er tale om sanktioner, der i vidt omfang svarer til de reaktionsmuligheder, der allerede forefindes i det sociale system i Danmark, hvorfor spørgsmålet i virkeligheden er, om disse tiltag bør administreres af de sociale myndigheder eller af domstolene. Vælger man at nedsætte den kriminelle lavalder vil der således primært være tale om en tidligere ”retliggørelse” af barnets problemer, hvilket i henhold til undersøgelser i sig selv kan medføre en negativ kriminalpræventiv effekt, uden at der herved ses at kunne opnås tilsvarende fordele i forhold til et system baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder. Man risikerer således herved, at barnet tidligere ”stemples” som kriminelt, og at der er en betydelig risiko for, at barnet til skade for behandlingsmulighederne ikke ønsker at medvirke til opklaringen af det kriminelle forhold. Dertil kommer, at de sociale myndigheder har langt større muligheder for at inddrage alle relevante aktører (herunder barnets forældre) i en vurdering af, hvilke tiltag, der vil være mest effektive i det konkrete tilfælde, mens denne rolle er fremmed for domstolene.

Det nye, som en sænkelse af den kriminelle lavalder især bibringer, er, at det i modsætning til i dag bliver muligt at knytte straffende sanktioner direkte til en kriminel handling begået af et barn under 15 år. Herudover vil muligheden for tvangsgennemførelse af foranstaltninger øges.

Af de ovennævnte grunde, herunder særligt det forhold, at en sænkelse af den kriminelle lavalder kan forventes at have en negativ kriminalpræventiv effekt i forhold til målgruppen, skal kommissionen generelt anbefale, at indsatsen i forhold til børn under den kriminelle lavalder, der begår kriminalitet, gøres mere effektiv og virkningsfuld gennem en styrkelse af de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder frem for ved sænkelse af den kriminelle lavalder. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) som nævnt ovenfor ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i betænkningens afsnit 2.1.

Kommissionen skal i øvrigt pege på, at de ovennævnte forslag til forslaginitiativer skal ses i sammenhæng med en række af kommissionens øvrige forslag, der også vil have betydning for børn under 15 år, som mistænkes for at have begået kriminelle handlinger. Kommissionen kan således pege på forslaget om at skærpe straffen for medvirken til kriminelle handlinger begået af børn under den kriminelle lavalder, jf. betænkningens afsnit 2.3.2.2. Efter kommissionens opfattelse vil dette forslag gavne indsatsen mod kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder, fordi incitamentet for personer over den kriminelle lavalder til at udnytte denne målgruppe til at begå kriminalitet bliver mindre.

Herudover tager en lang række af kommissionens anbefalinger og forslag sigte på at styrke den tidlige forebyggende indsats, der i vidt omfang retter sig mod netop denne målgruppe. Der kan bl.a. peges på kommissionens forslag vedrørende obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.7, obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.8, og kommissionens anbefaling vedrørende styrkelse af det økonomiske incitament til at yde en tidlig forebyggende indsats, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.16.1.

Der kan endvidere peges på kommissionens forslag om at indhente og evaluere erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.2.

Som angivet ovenfor er der i kommissionen enighed om en række forslag til styrkelse af de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder. Herudover støtter et flertal i kommissionen et yderligere forslag mens to andre foreslåede initiativer støttes af otte medlemmer. Der henvises til beskrivelsen af forslagene og medlemmernes vota i afsnittet om model 3 ovenfor.

Kommissionens medlemmer er enige om, at de initiativer, der indgår i model 3, hver for sig eller tilsammen vil kunne udgøre et alternativ til en nedsættelse af den kriminelle lavalder, hvis de initiativer, som det enkelte medlem kan tiltræde, gennemføres. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) som nævnt ovenfor ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i betænkningens afsnit 2.1.