Partsrepræsentation. Krav om ansøgers egenhændige underskrift på visumansøgning

 

Ombudsmanden udtalte som svar på myndighedernes udtalelser at ressourceforbrug ikke kunne begrunde en afvisning af partsrepræsentationen - den skriftlige fuldmagt måtte anses som udtryk for en konkret interesse i det ansøgte. Ombudsmanden udtalte videre at risikoen for forflygtigelse af strafansvar eller risikoen for ikke at kunne bringe udlændingelovens regler om svig i anvendelse ikke var hensyn der generelt kunne begrunde kravet om ansøgers egenhændige underskrift. Endelig udtalte ombudsmanden at myndighederne ikke generelt, med henvisning til at ansøgeren skal give samtykke til indhentelse af fortrolige oplysninger, kan kræve ansøgerens egenhændige underskrift på ansøgningen. Ombudsmanden udtalte at et sådant krav forudsatte at myndighederne ud fra en konkret vurdering fandt at fuldmagten ikke omfattede et sådant samtykke. Ombudsmanden kunne ikke lægge til grund at myndighederne havde foretaget en sådan vurdering, og fandt det derfor beklageligt at Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet havde stillet krav om ansøgerens egenhændige underskrift. (J.nr. 1996-344-644).
 

A klagede over at Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet havde stillet krav om en indisk statsborgers egenhændige underskrift i forbindelse med en visumansøgning og ikke havde anerkendt partsrepræsentantens underskrift på visumansøgningen.

Den 2. oktober 1995 gav den indiske statsborger B sin danske kæreste, C, en fuldmagt til at repræsentere hende i forhold til de danske udlændingemyndigheder. Ifølge fuldmagten havde C "the full authority to be my representative, and thus deal for me in any way with the Department of Foreign Affairs. This also regarding residence permit and labor permit ..."

Den 12. oktober 1995 ansøgte C den danske ambassade i New Delhi om et tremåneders visaophold i Danmark til B. Der var udfyldt et ansøgningsskema som var underskrevet af C på vegne af B. Ansøgningen var vedlagt en kopi af B's pas og fuldmagten. C sendte kopi af ansøgningen til Udlændingestyrelsen.

 

I brev af 12. oktober 1995 til Indenrigsministeriet skrev C bl.a.:

"...

Har truffet en kvinde, (B) i Indien, med hvem jeg ønsker at tilbringe resten af mit liv her i mit fædreland. Kvinden er i fare, og jeg står .stand by. i tilfælde af en akut situation som påkræver min hurtige afrejse til Indien! I forbindelse med visaansøgning har jeg derfor absolut behov for en 100% korrekt procedureinformation omkring alle evt. tvivlsspørgsmål! Såfremt skæbnen pludselig forlanger min tilstedeværelse i Indien, vil det være fatalt hvis noget går galt! Kommunikation til/fra Indien er ubeskrivelig upålidelig, intet mindre!

..."

Den 15. oktober 1995 skrev A til Udlændingestyrelsen at han gik ud fra at det ikke var nødvendigt at B selv underskrev visumansøgningen. A gik ud fra at det var tilstrækkeligt at B først mødte op på ambassaden i New Delhi når hendes visum var klar til udlevering således at hun kunne rejse direkte derfra til Danmark. A skrev bl.a. at B på den måde slap for at rejse med lokalfly/bus den lange vej til New Delhi og risikere at blive afvist ved skranken som hun var blevet ved Madras-repræsentationen, hvor hun ikke kunne få udleveret et visumansøgningsskema.

Det var oplyst at ambassaden i New Delhi var beliggende cirka 2.500 km fra ansøgerens hjem (notits af 16. oktober 1995 fra Indenrigsministeriets Juridiske Afdeling).

Den 17. oktober 1995 var C til møde i Udlændingestyrelsen med to repræsentanter fra styrelsen. I et notat af samme dato er bl.a. refereret følgende fra mødet:

"...

(C) oplyste, at hans forlovede var blevet afvist på ksl. i Madras, og undertegnede lovede at undersøge, hvad der var passeret.

Ansøgningen var nu indgivet via New Delhi og undertegnede aftalte med (C), at han ringede mandag den 23.10. med henblik på at få oplyst, om ansøgningen var modtaget.

(C) blev gjort bekendt med, at Styrelsen havde en ekspeditionstid på ca. 1 måned."

Den 18. oktober 1995 skrev A til ministeriet at det fortsat var uklart om B's underskrift var nødvendig, når C var hendes partsrepræsentant.

I et brev af 19. oktober 1995 til Udlændingestyrelsen bad A om at styrelsen og Indenrigsministeriet tog stilling til spørgsmålet om hvorvidt B's underskrift på visumansøgningen var nødvendig. A skrev at det var meget besværligt af sende telefax til Indien, og at B ved en tidligere lejlighed var blevet afvist ved en henvendelse på ambassaden.

Som jeg har forstået sagen, underskrev B herefter visumansøgningen som blev sendt via telefax til ambassaden.

Den 20. oktober 1995 sendte den danske ambassade i New Delhi ansøgningen til behandling i Udlændingestyrelsen. Den 25. oktober 1995 sendte styrelsen en telefax til ambassaden hvoraf det fremgik at styrelsen bemyndigede ambassaden til at udstede visum for tre måneders ophold.

Den 30. oktober og den 14. november 1995 skrev A til Indenrigsministeriet at han ikke havde fået svar på spørgsmålet om, hvorvidt en fuldmagt bevirkede at C kunne ansøge om visum på sin kærestes vegne.

Den 29. november 1995 afgav Udlændingestyrelsen en udtalelse i anledning af klagen over styrelsen. I udtalelsen var bl.a. anført følgende:

"...

Endvidere fremgår det af forvaltningslovens § 8, stk. 1, at den, der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan lade sig repræsentere eller bistå af andre.

Den person, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan således vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre.

...

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt (C) på vegne af den indiske statsborger kunne indgive en visumansøgning, blev (A) af kontorets chef vejledt om, at en visumansøgning skal underskrives af ansøgeren selv, samt at ansøgeren senest ved afhentelse af visum skal møde personligt på repræsentationen og fremvise pas.

...

Videre skal det bemærkes, at ansøgningen, som var baggrund for de gentagne henvendelser til styrelsen, er modtaget pr. telefax den 20.10.95 fra den danske ambassade i New Delhi, og at styrelsen pr. telefax den 25.10.1995 bemyndigede ambassaden til at udstede visum gyldigt i 3 måneder til ansøgeren på betingelse af nationalitetspas gyldigt 2 måneder ud over tilladelsen samt returbillet.

...

Styrelsen finder således, at man i fuldt tilstrækkeligt omfang har opfyldt sin vejledningspligt over for klagerne. Endvidere har styrelsen efter ansøgningens modtagelse betragtet klagerne som ansøgerens repræsentanter efter Forvaltningslovens § 8."

Den 14. december 1995 forelagde Indenrigsministeriet Udlændingestyrelsens udtalelse af 29. november 1995 for A, og den 19. december 1995 fremsatte A sine kommentarer til udtalelsen. A skrev bl.a. at Udlændingestyrelsen havde undladt at tage stilling til det centrale spørgsmål om rækkevidden af forvaltningslovens § 8.

 

Den 31. januar 1996 traf Indenrigsministeriet afgørelse i sagen. Ministeriet skrev bl.a. følgende:

"...

Endvidere fremgår det af forvaltningslovens § 8, stk. 1, at den, der er part i en sag, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse.

Den person, der er part i en sag, hvor der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan således vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre.

Spørgsmålet om en ansøger egenhændigt skal underskrive en visumansøgning, er ikke nærmere behandlet i udlændingeloven eller udlændingebekendtgørelsen.

Af den forvaltningsretlige litteratur fremgår det, at reglerne om partsrepræsentation ikke gælder i tilfælde, hvor partens personlige medvirken på grund af sagens karakter i øvrigt er af betydning. Den, der er part i en forvaltningssag, skal i sådanne tilfælde fortsat medvirke personligt ved sagens oplysning og behandling, hvis myndigheden finder det påkrævet, jf. 'Forvaltningsloven' med kommentarer af John Vogter, s. 132, og 'Forvaltningsret' af Gammeltoft-Hansen m.fl. s. 352.

Udlændingemyndigheder skal således på den ene side, i det omfang det er forsvarligt, respektere den pågældendes ønske om repræsentation, men der må på den anden side kunne kræves personlig medvirken, hvis det er nødvendigt af hensyn til sagens oplysning.

Ansøgerens underskrift bekræftiger ansøgerens konkrete interesse i netop denne visumansøgning, hvilket Indenrigsministeriet finder nødvendigt både ud fra et kontrolhensyn, og et ressourcehensyn, således at der ikke skal behandles hypotetiske ansøgninger.

Indenrigsministeriet finder herefter, at der som udgangspunkt bør stilles krav om, at visumansøgninger underskrives egenhændigt, idet det må anses for nødvendigt af hensyn til sagens oplysning, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. pkt.

Dette udgangspunkt er dog ikke ufravigeligt. Såfremt der i en konkret sag er sikre holdepunkter for ansøgerens interesse i ansøgningen og for rigtigheden af de afgivne oplysninger, samt at indhentelse af ansøgerens underskrift vil være næsten umuligt eller betyde en væsentlig forsinkelse af sagsbehandlingen, bør der efter en konkret vurdering ikke kræves, at den pågældende underskriver visumansøgningen.

Indenrigsministeriet finder ikke, at der i den konkrete sag er sådanne omstændigheder, der gør, at Udlændingestyrelsen ikke burde have krævet en underskrift fra den pågældende på visumansøgningen.

I den anledning skal man meddele, at Indenrigsministeriet efter en gennemgang af sagen ikke finder grundlag for at kritisere Udlændingestyrelsens sagsbehandling.

Indenrigsministeriet kan i øvrigt henholde sig til den begrundelse, som Udlændingestyrelsen har anført i sin udtalelse af 29. november

1995."

I sin klage til mig har A oplyst at B boede langt fra ambassaden og lige så godt kunne have risikeret at det ikke havde været muligt at telefaxe ansøgningsskemaet frem og tilbage til underskrift hos hende. A fastholdt derfor sit synspunkt om at partsrepræsentantens underskrift i et tilfælde som det foreliggende måtte være tilstrækkelig.

Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet henholdt sig den 18. marts og den 19. april 1996 til de trufne afgørelser.

 

Den 10. maj 1996 bad jeg Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet om supplerende udtalelser. I mit brev til ministeriet skrev jeg bl.a.:

"...

I den konkrete sag foreligger en fuldmagt fra (B) til at (C) kunne repræsentere hende i forhold til de danske udlændingemyndigheder. Sagen rummer ikke oplysninger om at myndighederne har været i tvivl om rigtigheden af repræsentationsforholdet. Myndighederne har alligevel fundet at hensynet til sagens oplysning som udgangspunkt måtte føre til et krav om partens personlige underskrift på en visumansøgning. Myndighederne har herved navnlig henvist til kontrol- og ressourcehensyn således at der ikke behandles hypotetiske ansøgninger.

Jeg beder om at myndighederne oplyser hvorfor partens personlige underskrift på en visumansøgning som udgangspunkt alligevel anses for en nødvendig dokumentation for partens konkrete interesse, selv om der foreligger et repræsentationsforhold. I forlængelse heraf beder jeg om at myndighederne udtaler sig om arten af de kontrol- og ressourcehensyn der kan begrunde at myndighederne stiller krav om at visumansøgninger underskrives af parten selv. Endelig beder jeg om at myndighederne oplyser hvorfor selv de repræsentationsforhold der giver 'sikre holdepunkter for ansøgerens interesse i ansøgningen og for rigtigheden af de afgivne oplysninger', alene - og kun efter en konkret vurdering - kan anerkendes hvis indhentelse af ansøgerens underskrift vil være næsten umulig eller forbundet med en væsentlig forsinkelse af sagsbehandlingen.

..."

I den anledning udtalte Udlændingestyrelsen følgende den 6. august 1996:

"...

Udlændingestyrelsen kan videre til det af Folketingets Ombudsmand i brev af 10.05.1996 anførte bemærke, at man finder, at kravet om, at visumansøgninger underskrives af parten selv, må være en forudsætning for at gøre strafansvar gældende efter udlændingelovens §§ 59-60 samt for at anvende reglerne om svig, jf. f.eks. udlændingelovens § 19, stk. 3, idet det hermed kan dokumenteres, at ansøgeren har været bekendt med de afgivne oplysninger.

Det bemærkes endvidere, at ansøgeren ved sin underskrift erklærer, at de angivne oplysninger er rigtige samt giver samtykke til, at bl.a. oplysninger om ansøgerens private forhold kan indhentes fra danske og udenlandske myndigheder.

Samtykkeerklæringen har følgende ordlyd: 'Jeg erklærer hermed under strafansvar efter straffelovens § 163, at ovennævnte oplysninger er sande og fuldstændige. Jeg giver samtidig samtykke til, at der til brug for behandlingen af min ansøgning indhentes oplysninger om mine rent private forhold, herunder oplysninger om eventuelle tidligere straffesager og familiemæssige tilhørsforhold, fra danske og udenlandske myndigheder, herunder politimyndigheder.'

Udlændingestyrelsen finder, at såvel samtykkeerklæringen som erklæringen om oplysningernes rigtighed forudsætter, at ansøgeren selv skriver under.

Ligeledes indebærer kravet om egenhændig underskrift, at risikoen for forflygtigelse af strafansvar efter straffelovens § 163 udebliver.

Udlændingestyrelsen kan videre oplyse, at de her nævnte forhold også er afgørende for, at det som anført i Indenrigsministeriets brev af 31.1 1996 kun er i ganske særlige tilfælde, man kan fravige kravet om personlig underskrift på ansøgningen. I praksis vil det oftest forekomme i forbindelse med nødvisering for deltagelse i kulturelle eller videnskabelige arrangementer eller forretningsbesøg, hvor der ikke foreligger tvivl om oplysningernes rigtighed, og hvor der er opstået tidsmæssige problemer således, at formålet med ansøgningen ville forspildes hvis den skulle indgives og underskrives på sædvanlig måde.

..."

Den 30. oktober 1996 meddelte Indenrigsministeriet at ministeriet kunne henholde sig til den trufne afgørelse og til Udlændingestyrelsens udtalelse.

A havde ingen kommentarer til myndighedernes udtalelser.

 

Ombudsmandens udtalelse

"Udgangspunktet efter forvaltningslovens § 8, stk. 1, 1. punktum, er at en part på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre. Hvis det er af betydning for sagens afgørelse, kan myndigheden dog kræve at parten medvirker personligt, jf. § 8, stk. 1, 2. punktum.

Hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå af andre findes at burde vige for væsentlige offentlige eller private interesser, gælder reglen om ret for parten til at lade sig repræsentere ikke, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 2.

Den myndighed der behandler sagen, kan stille krav om at partsrepræsentanten fremlægger dokumentation for repræsentationsforholdet f.eks. ved en fuldmagt fra parten, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 131, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 352. Nægtelse af at lade en person blive repræsenteret forudsætter en konkret afvejning af på den ene side partens interesse i at få bistand og på den anden de modstående hensyn. Det må kræves at de modstående hensyn er forholdsvis tungtvejende, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 352.

Indenrigsministeriet har oplyst at der ikke i udlændingelovgivningen er fastsat regler om at en visumansøger egenhændigt skal underskrive ansøgningsskemaet.

Jeg forstår myndighedernes udtalelser således at ministeriet og styrelsen mener at hovedreglen i forvaltningslovens § 8, stk. 1, 1. punktum, normalt må fraviges i visumsager, idet ansøgerens egenhændige underskrift er nødvendig. Myndighederne har henvist til 1) ressourcehensyn, 2) risikoen for forflygtigelse af straffeansvar, 3) reglerne om svig, jf. herved eksempelvis udlændingelovens § 19, stk. 3, og 4) samtykke nødvendigt for at indhente fortrolige oplysninger.

Der har ikke under sagens behandling været rejst tvivl om rigtigheden af repræsentationsforholdet.

 

Ad 1) ressourcehensyn

Indenrigsministeriet har i afgørelsen af 31. januar 1996 anført at visumansøgerens underskrift bekræfter ansøgerens konkrete interesse i netop denne visumansøgning, hvilket ministeriet bl.a. finder nødvendigt ud fra et ressourcehensyn således at der ikke skal behandles hypotetiske ansøgninger.

I mit brev af 10. maj 1996 bad jeg Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet om at udtale sig om arten af de ressourcehensyn der kunne begrunde at myndighederne stillede krav om at visumansøgningen skulle underskrives af parten selv. Hverken Udlændingestyrelsen eller Indenrigsministeriet har nærmere redegjort herfor.

I denne sag - hvor udfærdigelsen af den skriftlige fuldmagt vel må anses som udtryk for en konkret interesse i det ansøgte - mener jeg ikke at det over for mig er godtgjort at hensynet til myndighedernes ressourceforbrug kan begrunde at partsrepræsentation kan nægtes i medfør af forvaltningslovens § 8.

 

Ad 2) risiko for forflygtigelse af straffeansvar

I de tilfælde hvor myndighederne nærer en begrundet mistanke om at de oplysninger som en partsrepræsentant afgiver, ikke er korrekte, kan myndighederne naturligvis bede parten om at medvirke personligt, jf. forvaltningslovens § 8, stk. 1, 2. punktum. I sagens akter er der ikke oplysninger der tyder på at myndighederne har haft en sådan mistanke.

Jeg mener ikke at risikoen for forflygtigelse af straffeansvar er et hensyn der generelt kan begrunde at myndighederne - som en forudsætning for at påbegynde en realitetsbehandling af visumansøgningen - kan kræve (B)'s egenhændige underskrift på ansøgningen.

Jeg skal i den forbindelse tilføje at det under hele sagen har været uomtvisteligt at (B) skulle møde personligt op på ambassaden i forbindelse med udleveringen af visummet, idet hun skulle legitimere sig. Hvis myndighederne finder ansøgerens egenhændige underskrift nødvendig, ville det i den forbindelse have været muligt at bede hende om - inden udleveringen af visummet - at underskrive en erklæring om at de af partsrepræsentanten afgivne oplysninger var korrekte.

 

Ad 3) reglerne om svig, jf. herved eksempelvis udlændingelovens § 19, stk. 3

Jeg mener heller ikke at risikoen for ikke at kunne bringe udlændingelovens regler om svig (udlændingelovens § 19, stk. 3) i anvendelse kan føre til at myndigheden som en forudsætning for at påbegynde en realitetsbehandling af visumansøgningen kan kræve (B)'s egenhændige underskrift på ansøgningen.

Jeg henviser til det jeg har anført under pkt. 2.

 

Ad 4) samtykke nødvendigt for at indhente fortrolige oplysninger

Myndighederne har anført at det er nødvendigt med ansøgerens samtykke, således at myndighederne kan indhente de fortrolige oplysninger der er nødvendige for at behandle visumansøgningen. Jeg er enig i at myndighederne skal sikre at der foreligger det fornødne samtykke til at der om nødvendigt kan indhentes fortrolige oplysninger om ansøgeren.

Om (C) kunne give et sådant samtykke, bygger på en vurdering af repræsentationsforholdet, herunder en fortolkning af fuldmagten, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 130.

Er omfanget af et partsrepræsentationsforhold ikke angivet præcist, må myndigheden normalt kunne gå ud fra at repræsentanten varetager alle partens interesser i sagen. Er myndigheden i tvivl med hensyn til repræsentationsomfanget, må myndigheden tage initiativ til at få spørgsmålet afklaret, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 351.

Det er således min opfattelse at myndighederne ikke generelt - under hensyn til at ansøgeren skal give samtykke til indhentelse af fortrolige oplysninger - kan kræve ansøgerens egenhændige underskrift på ansøgningen. Det forudsætter at myndighederne ud fra en konkret vurdering finder at fuldmagten ikke omfatter et sådant samtykke. I (B)'s sag kan jeg ikke lægge til grund at myndighederne har foretaget en sådan vurdering.

Jeg finder det på den baggrund beklageligt at Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet krævede (B)'s egenhændige underskrift som en forudsætning for at påbegynde behandlingen af visumansøgningen.

 

Jeg har gjort Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen."