|
God for valtningsskik
– om god opførsel i forvaltningen
Alle de sager vi behandler hos Folketingets Ombudsmand, bliver bedømt
efter regler. Det drejer sig først og fremmest om retsregler; det vil
navnlig sige lovbestemmelser, administrative forskrifter og uskrevne
retsgrundsætninger. Men ved siden af de egentlige retsregler findes der
også et andet system af regler og principper som indgår i grundlaget for
vurderingerne: god forvaltningsskik.
De normer og principper der udgør indholdet af god forvaltningsskik, kan
være svære at få overblik over. De kan ikke slås op i lovtekster og
bekendtgørelser. På nogle områder er de ganske vist omtalt i
vejledninger og andre forskrifter, men anvisningerne har langtfra altid
den samme håndfaste karakter som de egentlige retsregler. Nye
udmøntninger af hvad der må anses for god forvaltningsskik, kan også
dukke op, ikke mindst når ombudsmanden behandler konkrete sager.
Alt dette fremkalder hos mange sagsbehandlere og myndigheder en vis
utryghed ved begrebet god forvaltningsskik. Man sidder tilbage med en
følelse af at det ikke altid er muligt at gardere sig imod at komme til
at overtræde reglerne og principperne om den gode forvaltningsskik.
Det er et problem, ikke blot for de pågældende forvaltningspersoner
selv, men for hele forholdet mellem borger og forvaltning. God
forvaltningsskik er nemlig – både historisk og aktuelt – et kernebegreb
i vores forvaltningskultur; en krumtap i forvaltningens og borgernes
omgang med hinanden.
Derfor er det også vigtigt at forstå hvad den gode forvaltningsskik
egentlig er, og hvad den udspringer af; og dertil at have et vist
overblik over hvad den går ud på. Kender man forvaltningsskikkens
kilder, og véd man noget om hvor de løber hen, og hvad de dækker, skulle
det også være nemmere at efterleve reglerne.
FOR VALTNINGSSKIK BYGGER PÅ ETIK
Går man omkring 150 år tilbage, var der stort set kun god
forvaltningsskik. Det var den der udgjorde grundlaget for forvaltningens
omgang med borgerne. Efterhånden kom retsreglerne til. Den gode
forvaltningsskik blev på særligt vigtige punkter omformet til
retsgrundsætninger og lovregler. Men neden under hele det system af
regler om sagsbehandlingen som vi kender i dag, ligger god
forvaltningsskik stadig. Og dér hvor retsreglerne ikke slår til eller
når ud, er det stadig den gode forvaltningsskik der kommer til syne og
gælder.
Den gode forvaltningsskik udspringer af etikken. Det vil sige at god
forvaltningsskik bygger på nogle grundlæggende værdiforestillinger i
menneskesyn og samfundsopfattelse. Og den viser sig i form af en
mangfoldighed af handleregler og adfærdsmønstre mellem mennesker og
mellem grupper af mennesker.
Det forklarer også at god forvaltningsskik har en tendens til at omfatte
såvel det største som det mindste. Det er god forvaltningsskik at
respektere den borger hvis velfærd i større eller mindre omfang afhænger
af ens afgørelse, som et selvstændigt og ligeværdigt væsen; det er den
”store” etik. Men det er også god forvaltningsskik at præsentere sig ved
navn over for borgeren eller stemple navnet under sin svært læselige
underskrift i brevet til borgeren; det er ”den lille etik”, også kaldet
etikette.
OVERBLIK OG STRUKTUR
De eksisterende regler og principper for god forvaltningsskik er ikke
nemme at få overblik over. Det er ikke ligetil at indse sammenhængen
mellem at man som offentligt ansat ikke må udtrykke sig nedladende eller
krænkende over for en borger; at man ikke må modtage gaver eller andre
fordele af blot nogen værdi i forbindelse med sin embedsførelse; at man
ikke må smøle med sagerne; at man skal huske i begrundelsen for sine
afgørelser at kommentere de synspunkter borgeren har fremsat; at
sagsakterne ikke må befinde sig i et uoverskueligt rod; at en myndighed
i et eller andet omfang skal informere om f.eks. nye regler af betydning
for borgerne; etc.
En vis struktur er nødvendig hvis man skal danne sig et overblik over
dette tilsyneladende virvar af regler og anvisninger. Navnlig to
opdelinger kan bidrage til at sortere i de mange regler. Den første
sondring går mellem de normer der knytter sig til de eksisterende
retsregler, og dem som ikke har forbindelse med retsreglerne. I
forvaltningslovens §§ 22-24 er der f.eks. regler om at man i et vist
omfang skal begrunde forvaltningsafgørelser. Men uden for paragraffernes
afgrænsede område er der situationer hvor det alligevel er god
forvaltningsskik at give en begrundelse. Disse normer udgør altså en
slags forlængelse af lovreglerne. Omvendt står f.eks. reglen om at tale
og skrive høfligt til borgeren eller om at præsentere sig ved navn ikke
i forbindelse med en forvaltningsretlig retsregel.
Den anden sondring drejer sig om hvorvidt en regel i den gode
forvaltningsskik vedrører sagsbehandlingen i forhold til en bestemt
borger, eller om den angår forvaltningens og de ansattes adfærd i bred
almindelighed. De ovennævnte eksempler (udvidet begrundelsespligt,
præsentation og høflig sprogbrug) knytter sig til den konkrete
sagshåndtering. Omvendt er reglen om at man ikke må tage imod gaver
eller andre økonomiske fordele, udtryk for en generel adfærdsnorm uden
nødvendig tilknytning til konkret sagsbehandling.
Kombinerer man disse to sondringer, får man følgende fire kategorier:
God
forvaltningsskik |
i konkrete sager |
som generel adfærd |
tilslutning til
retsregler |
gruppe A |
gruppe B |
uden tilknytning
til retsregler |
gruppe C |
gruppe D |
Hver enkelt af de fire grupper A-D fremstår med en
vis ydre lighed og indre sammenhæng. Dermed skulle selve indholdet af
den gode forvaltningsskik blive noget nemmere at overskue og forstå.
FOR VALTNINGSSKIK SOM EN FORL ÆNGELSE AF RETSREGLERNE
Som eksempel på gruppe A – god forvaltningsskik i forlængelse af
retsregler og i forbindelse med en konkret sag – kan nævnes
begrundelsespligt. Andre eksempler er partshøring og klagevejledning. Om
begge dele findes der lovregler (først og fremmest forvaltningslovens
§§ 19-21 og §§ 25-26). Men i visse situationer kan det følge af god
forvaltningsskik at der skal partshøres eller gives klagevejledning også
selv om det falder uden for de pågældende lovreglers område.
Hvis f.eks. en ansat hos en privat aktør bliver afskediget efter ønske
fra den myndighed som har indgået aftale med den private aktør, så er
det ikke en afskedigelsessag inden for det offentlige; og derfor gælder
reglerne om partshøring i forvaltningslovens § 19 ikke. Men ikke desto
mindre følger det af god forvaltningsskik at den ansatte alligevel bør
partshøres i en sådan situation (Folketingets Ombudsmands beretning for
2009, sag nr. 1-1). Her skal det også oplyses hvilken afgørelse eller
reaktion (om det f.eks. er afsked eller en advarsel) myndighederne har i
tankerne, således at den pågældende kan tage det i betragtning i sit
indlæg inden den endelige afgørelse træffes.
I gruppe B ser vi stadig på god forvaltningsskik i forlængelse af
retsregler – nu ikke i forhold til en konkret sag, men som generel
adfærdsnorm. Her kan man nævne forbuddet mod at modtage gaver. Dette
forbud kan selvfølgelig ses som en forlængelse af reglerne om at det er
strafbart at tage imod bestikkelse; men det er også beslægtet med
retsreglerne om inhabilitet. De lovfæstede regler om inhabilitet er ikke
blot etableret for at forebygge usaglige, og dermed forkerte,
afgørelser. De har også det videre sigte at bidrage til at der er tillid
til forvaltningens uafhængighed af uvedkommende interesser, til dens
upartiskhed. Inhabilitetsreglerne forlænges her af normerne i den gode
forvaltningsskik om at man som offentligt ansat ikke må modtage gaver
fra borgerne. Gjorde man det, ville det svække tilliden til
forvaltningens upartiskhed og, i værste fald, også påvirke afgørelsernes
saglighed.
FOR VALTNINGSSKIK UDEN FORBINDELSE TIL RETSREGLER
Retningslinjer om sagsbehandlingstiden er et vigtigt eksempel på
gruppe C – god forvaltningsskik i behandlingen af borgernes konkrete
sager, men normalt uden tilknytning til eksisterende retsregler.
Om sagsbehandlingstiden er for lang, afhænger af forskellige
omstændigheder, først og fremmest sagens karakter. Normalt er der derfor
ikke bestemte frister for hvor lang tid behandlingen af en sag må vare.
Men principperne om god forvaltningsskik indeholder andre former for
generelle anvisninger om sagsbehandlingstiden. En sag bør således ikke
henligge urørt i lang tid uden nogen form for ekspeditioner. Hvis sagens
behandling trækker ud, skal borgeren have besked om det og om grunden
samt så vidt muligt om hvornår sagen kan være færdig. Rykkere fra
borgeren skal besvares.
Et andet eksempel i denne gruppe er reglerne om at adfærden over for
borgeren skal være høflig og hensynsfuld. Det gælder også tonen og
stilen i de breve myndighederne skriver til borgerne. Det er nedladende
og i strid med god forvaltningsskik f.eks. at skrive: ”Således
foranlediget skal man herved søge at gøre det forståeligt for Dem (…)
uden i øvrigt at vurdere Deres juridiske lægmandsbetragtninger nærmere,
bemærkes det (…)” (Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 162).
I øvrigt følger det af god forvaltningsskik at man ikke blot skal skrive
høfligt og korrekt til borgerne, men at det også er forvaltningens pligt
at bestræbe sig på at skrive i et enkelt og forståeligt sprog, så vidt
muligt tilpasset adressatens forudsætninger.
Gruppe D omfatter de generelle regler og retningslinjer som er
uden tilknytning til retsregler og uden direkte forbindelse til
behandlingen af borgernes konkrete sager. Her finder man bl.a.
retningslinjerne for hvordan de enkelte forvaltninger bør indrette sig
for at være tilgængelige for borgernes henvendelser. Rimelige
åbningstider for personlige eller telefoniske henvendelser,
hensigtsmæssige informationstavler eller anden tilsvarende oplysning,
fysiske forhold der tilgodeser den eventuelt påkrævede diskretion, er
eksempler. De nærmere krav afhænger selvsagt af arten af den enkelte
forvaltnings virksomhed samt af det omfang hvori den umiddelbart
betjener borgerne. Også nogle rent ordensmæssige
normer hører til i denne gruppe, som f.eks. at dokumenterne i en sag
skal holdes samlet eller i hvert fald være placeret i den rette
sammenhæng og kunne findes frem, eller at myndighedernes journalføring
skal være korrekt og udtømmende.
SKIK OG BRUG
Det kan diskuteres om betegnelsen ”god forvaltningsskik” er særligt
dækkende. ”Skik” henviser sædvanligvis til noget man plejer at gøre og
har gjort gennem længere tid, en slags kutymer – det der er ”skik og
brug”.
Ser man på udviklingen af god forvaltningsskik, må man indrømme at i
ikke helt få tilfælde er reglerne blevet introduceret som noget man bør
gøre, ikke noget som forvaltningen allerede gør. Alligevel kan det nok
forsvares at bruge udtrykket ”skik”. Der er jo ikke tale om et mystisk
og fra ganske almindelige adfærdsnormer løsrevet fænomen. Tværtimod
afspejler størsteparten af den gode forvaltningsskik den almindelige
opfattelse af hvad der er anstændigt, høfligt og rimeligt i
mellemmenneskelig adfærd, tilsat almindelig sund fornuft og en vis
portion ordenssans.
Ombudsmandens bestræbelser på at udvikle og håndhæve den gode
forvaltningsskik består derfor i vidt omfang i at oversætte almindelig
god opførsel til forvaltningens sagsbehandling og adfærd over for
borgerne.
|