EDP 1995.481
 
 

Egen drift-projekt angående 105 sager fra EF-direktoratet om EF’s markedsordninger for landbrug mv.

 

(mælkestøtte, eksportstøtte og hektarstøtte)
 

I. Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse

Den 2. december 1993 skrev jeg til EF-direktoratet, at jeg havde besluttet at gennemføre et egen drift-projekt vedrørende EF-direktoratet. Det var hensigten, at undersøgelsen skulle omfatte 100 sager, afgjort af EF-direktoratet i 1993. Den 21. januar 1994 afholdt jeg et møde med repræsentanter for EF-direktoratet. I fortsættelse af mødet bad jeg EF-direktoratet om at måtte modtage 10 fra mælkekvoteområdet, 10 sager fra eksportstøtteområdet og 10 sager fra hektarstøtteområdet.

Jeg modtog herefter fra EF-direktoratet den 7. februar 1994 kopi af sagsakterne i 10 mælkekvote-sager og den 3. marts 1994 kopi af sagsakterne i 10 eksportstøtte-sager. Den 7. marts 1994 modtog jeg fra EF-direktoratet de originale sagsakter i 10 hektarstøtte-sager samt en EDB-udskrift vedrørende yderligere én hektarstøtte-sag, hvor selve sagen ikke havde kunnet findes.

Efter en foreløbig gennemgang af de først modtagne sager skrev jeg den 31. maj 1994 til EF-direktoratet og bad om yderligere 40 mælkekvote-sager, yderligere 15 eksportstøtte-sager og yderligere 15 hektarstøtte-sager. Samtidig bad jeg om at måtte få de originale sagsakter i de 10 mælkekvote-sager og de 10 eksportstøtte-sager, hvor jeg tidligere havde modtaget kopi af sagsakterne. Den 9. august 1994 modtog jeg fra EF-direktoratet yderligere 40 (originale) mælkekvote-sager og yderligere 15 (originale) eksportstøtte-sager.

I et brev af 15. august 1994 bad jeg EF-direktoratet om at måtte modtage de originale sagsakter og sagsomslag i de 10 mælkekvote-sager og de 10 eksportstøtte-sager, hvor jeg tidligere havde modtaget kopi af sagsakterne. Samtidig stillede jeg forskellige opklarende spørgsmål i relation til de tidligere modtagne hektarstøtte-sager.

Med skrivelse af 12. september 1994 sendte EF-direktoratet mig de originale sagsakter og sagsomslag i de 10 mælkekvote-sager og de 10 eksportstøtte-sager, hvor jeg tidligere havde modtaget kopi af sagsakterne. EF-direktoratet sendte mig ligeledes de originale sagsakter i 18 hektarstøtte-sager, samt en EDB-udskrift vedrørende yderligere én hektarstøtte-sag, hvor selve sagen ikke havde kunnet findes. EF-direktoratet sendte sagsakterne i 2 sager mere end jeg havde bedt om, idet direktoratet var blevet opmærksom på, at 2 af de tidligere fremsendte sager ikke opfylder de aftalte udvælgelseskriterier (de angår ikke hektarstøtte, men anmeldelse af grovfoderarealer, som er af betydning for præmieordningen for storkreaturer). Endelig sendte EF-direktoratet sagsakterne i sag 105, der angår hektarstøtte til det samme jordareal som i sag nr. 76. Samtidig besvarede EF-direktoratet de spørgsmål, jeg havde stillet i relation til de først modtagne hektarstøtte-sager.

Jeg besluttede herefter at udvide undersøgelsen til at omfatte de 105 sager, hvori jeg havde modtaget sagsakter eller EDB-udskrifter.

Efter gennemgangen af sagerne har en af mine medarbejdere i februar 1995 indhentet enkelte yderligere oplysninger fra EF-direktoratet.

Den 12. juli 1995 sendte jeg EF-direktoratet min foreløbige rapport om undersøgelsen af sagerne. I fremsendelsesskrivelsen anførte jeg bl.a., at hvis EF-direktoratet måtte ønske dette, deltog man gerne herfra i et møde om rapporten, inden EF-direktoratet afgiver sin udtalelse. Et sådant møde blev afholdt i EF-direktoratet den 5. september 1995. I mødet deltog herfra 2 af mine medarbejdere (herunder retschefen).

EF-direktoratet afgav på baggrund heraf en udtalelse i skrivelse af 24. oktober 1995. EF-direktoratets bemærkninger er gengivet de steder i rapporten bemærkningerne vedrører. Derudover er udtalelsen i sin helhed optaget som bilag 1 til rapporten.

 

II. Karakteristik af det udvalgte område

På mælkekvoteområdet er de regler, der administreres efter, dels fastsat i EF-forordninger, dels i nationale danske regler. Lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. (jf. nu lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. maj 1994 om administrationen af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. som ændret ved lov nr. 399 af 14. juni 1995 ) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

" § 1. Landbrugsministeren bemyndiges til at fastsætte de regler og iværksætte de øvrige foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelse her i landet af Det Europæiske Fællesskabs (EF)'s forordninger om:

1) markedsordninger for landbrugsvarer

....

....

§ 22. Landbrugsministeren kan fastsætte regler, hvorefter visse afgørelser eller dispositioner i henhold til de i § 1, stk. 1, nr. 1, 2 og 3, omhandlede forordninger kan træffes af bestemte brancheorganisationer eller af bestemte producentsammenslutninger. ....

Stk. 2. Landbrugsministeren kan henlægge sine beføjelser efter loven til en institution under ministeriet eller en anden statslig institution. Ministeren kan i forbindelse hermed fastsætte regler om adgangen til at klage over denne myndigheds afgørelser, herunder om at klagen ikke skal kunne indbringes for anden administrativ myndighed."

Efter lovens § 1, stk. 1, kan landbrugsministeren således fastsætte regler i forbindelse med administrationen af EF's forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer. Videre kan ministeren efter lovens § 22, stk.1, 1. pkt., ved bekendtgørelse delegere kompetencen til at træffe afgørelser og dispositioner i henhold til forordninger om (bl.a.) markedsordninger for landbrugsvarer til "bestemte brancheorganisationer" eller "bestemte producentsammenslutninger". Endelig kan ministeren efter lovens § 22, stk. 2, 1. pkt., delegere sine beføjelser efter loven til en statslig forvaltningsmyndighed, og efter 2. pkt. eventuelt afskære klageadgangen til ministeriets departement.

Mælkekvoteordningen administreres af Danske Mejeriers Mælkeudvalg, der er en privat organisation. Mælkeudvalgets afgørelser kan påklages til EF-direktoratet (nu: EU-direktoratet), der er en styrelse under Landbrugsministeriet. EF-direktoratets afgørelser i mælkekvotesager kan ikke påklages til Landbrugsministeriets departement, jf. lovens § 22, stk. 2, 2. pkt., og § 14, stk. 1, 2. pkt., i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 261 af 29. april 1991 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter.

I rapportens kapitel E har jeg peget på nogle spørgsmål af generel og grundlæggende karakter for det retlige grundlag på mælkekvote-området. Disse hjemmels- og kundgørelsesspørgsmål vil jeg særskilt rejse over for Landbrugsministeriets departement.

På eksportstøtte- og hektarstøtte- og mælkekvote-områderne er de regler, der administreres efter, ligeledes dels fastsat i EF-forordninger, dels i nationale danske regler, særligt lov om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. og bekendtgørelser udstedt i medfør heraf.

På disse områder træffer EF-direktoratet (nu: EU-direktoratet) afgørelser i 1. instans med klageadgang til Landbrugsministeriets departement. Told- og skatteregionerne (og Told- og Skattestyrelsen) samt Plantedirektoratet og Veterinærdirektoratet medvirker ved kontrollen på disse områder. Told- og skattemyndighederne hører under Skatteministeriet og Plante- og Veterinærdirektoraterne er styrelser under Landbrugsministeriet.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 fremhævet følgende karakteristika ved det retsgrundlag, direktoratet administrerer efter:

"... at direktoratets administration er baseret på EU-retlige regler, der omfatter såvel principielle spørgsmål som detaljerede gennemførelsesbestemmelser for de fælles markedsordninger, og derfor - med undtagelse af mælkekvoteordningen - ikke rummer mulighed for skønsmæssige afgørelser.

Årsagen til den omfattende regulering på området er, at de fælles markedsordninger er baseret på princippet om et enhedsmarked, hvilket kræver en høj grad af overensstemmelse mellem de enkelte medlemsstaters administration af fællesskabsreglerne for i videst muligt omfang at sikre lige behandling af borgerne.

For yderligere at tilvejebringe en ensartet praksis i medlemsstaterne har Kommissionen i vidt omfang udarbejdet noter om fortolkningen af gennemførelsesbestemmelserne for de fælles markedsordninger. I noterne har Kommissionen taget stilling til konkrete tvivlsspørgsmål, som er blevet forelagt den af en medlemsstats myndigheder. Uanset fortolkningsnoter ikke er retligt bindende, bliver de i langt de fleste tilfælde efterlevet af de nationale myndigheder, da de indeholder en tilkendegivelse af, hvilken fortolkning Kommissionen kan ventes at lægge til grund ved afgørelsen af, om støttebeløb er udbetalt i overensstemmelse med reglerne, og derfor vil blive refunderet.

Endelig indskrænkes de nationale myndigheders kompetence af EF-domstolen, som ved en række afgørelser har suppleret retsakterne vedrørende markedsordningerne, for eksempel ved at begrænse myndighedernes adgang til at fortolke visse begreber i henhold til national ret, når de anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugsret."

 

III. Undersøgelsen

A. Kortlægning af sagerne

Undersøgelsen omfatter totalt 105 sager. I 2 af disse sager har EF-direktoratet ikke kunnet finde sagsakterne. I 5 af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, findes der ikke dokumenteret en afgørelse i sagsakterne. I 2 af de 98 sager, hvor der således findes en afgørelse på sagen, er afgørelsen udelukkende meddelt mundtligt. Der findes herefter skriftlige afgørelser i 96 af sagerne.

I 10 af sagerne er der truffet mere end en afgørelse angående sagens materie. I 7 af disse sager er der truffet 2 afgørelser, i 2 af sagerne 3 afgørelser og i sag 63 findes 4 afgørelser angående sagens materie. I sag 5 er der foruden afgørelsen angående sagens materie en afgørelse om aktindsigt. I undersøgelsen indgår således i alt 113 afgørelser, heraf 112 afgørelser angående sagens materie.

Emnemæssigt er de 50 mælkekvote-sager meget forskellige. Den eneste større gruppe af disse sager udgøres af 17 sager, der angår afslag på tildeling eller køb af basisandel på grund af ansøgerens alder. Ved tildeling af ekstra basisandele fordeles den overskydende kvote (der langt fra er tilstrækkelig til at imødekomme alle ansøgninger) således, at ansøgeren skal være fyldt 26 år, og at yngre ansøgere i øvrigt går forud for ældre.

I øvrigt angår 4 sager et krav om 95%'s udnyttelse af basisandelen pr. 1. april 1991 ; 1 af disse sager (sag 10) angår tillige spørgsmål om indretning af båse i forbindelse med opgørelsen af staldkapaciteten. 3 sager angår krav om tilstrækkelig staldkapacitet; foruden ovennævnte sag 10 angår sag 24 krav til båseindretningen, medens sag 4 angår kravet om "et rationelt produktionsanlæg".

3 sager angår virkningstidspunktet ved overdragelse af basisandel, andre 3 sager utilstrækkelige arealer til rådighed, og atter andre 3 sager kvotetildeling efter brand i avlsbygninger. 2 sager angår tildeling af basisandel under "SLOM II-ordningen", 2 sager ægtefælleoverdragelse, 2 sager ændring af basisandel som følge af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs fejlagtige angivelse af denne, og endelig 2 sager kvotetildeling ved overdragelse af en del af en landbrugsejendom.

De resterende 10 mælkekvote-sager omhandler hver især forskellige problemer: Danske Mejeriers Mælkeudvalgs fejlagtige angivelse af basisfedtprocent, tilbagebetaling af suspensions- og reduktionsgodtgørelse som følge af tildeling af ekstra basisandel, overtagelse af basisandel ved ophør af forpagtning, tilbageførsel af basisandel ved ophør af forpagtning på grund af forpagterens misligholdelse, for sen ansøgning, ændring af overtagelsesdato, fastsættelse af basisfedtprocent i relation til overdraget basisandel, partens personretlige habilitet i forbindelse med ansøgning om ophørsstøtte, overdragelse af basisandel i forbindelse med tvangsauktion og overførsel af basisandel til en anden ejendom.

Den største gruppe - i alt 15 sager - af de 25 eksportstøtte-sager angår tilbagebetaling af eller manglende udbetaling af eksportstøtte, som er ansøgt på grundlag af objektivt set urigtige udførselsangivelser. I 6 af de 15 sager blev der på grundlag af den foretagne kontrol ikke udbetalt nogen eksportstøtte; i 8 af de resterende 9 sager var der udbetalt eksportstøtte, som skulle tilbagebetales. I den sidste sag er der ikke dokumenteret en afgørelse i sagsakterne. I de 14 sager, hvori der er en afgørelse, endte 1 sag uden sanktion, 5 sager med en generel advarsel, 6 sager med en konkret advarsel og 2 sager med et bødeforelæg (som i øvrigt blev betalt).

Af de resterende 10 eksportstøtte-sager angår 2 sager udbetaling af sikkerhedsstillelse og andre 2 sager frister for restitution. De resterende 6 sager omhandler individuelle spørgsmål: ophævelse af licens, efterfølgende udfyldelse af udførselsangivelsen (en såkaldt YM-blanket), forlængelse af frist for transportdokumentation, udbetaling af monetært udligningsbeløb, manglende udførselsdokumentation og endelig et tilfælde, hvor der ikke blev givet restitution til udførsel af den pågældende vareart til det pågældende modtagerland.

18 sager - og dermed størstedelen af de 25 hektarstøtte-sager - angår tilfælde, hvor ansøgningen først er modtaget af EF-direktoratet efter 4. juni 1993. Til ansøgninger modtaget efter nævnte dato kunne der ikke ydes hektarstøtte til høsten 1993. De 18 for sent modtagne ansøgninger er modtaget af EF-direktoratet som det fremgår af oversigten nedenfor.

EF-Direktoratets modtagelsesdato:

Sag(erne) nr.:

7. juni 1993

100, 102 og 103

8. juni 1993

101

10. juni 1993

95 og 104

16. juni 1993

97 og 98

4. juli 1993

85

20. juli 1993

86

23. august 1993

99

14. september 1993

80

1. oktober 1993

87

7. (11.) oktober 1993

93

11. oktober 1993

77

21. oktober 1993

92

25. oktober 1993

88

23. november 1993

89

 

En af de for sent indgivne ansøgninger - sag 98 - drejer sig også om anmeldelse af grovfoderarealer for kvægbrugere.

I øvrigt er der i 3 tilfælde søgt støtte til afgrøder, hvortil der ikke ydes hektarstøtte. 3 andre sager indeholder en anmeldelse af grovfoderarealer for kvægbrugere; 1 af disse indeholder tillige en for sent indgivet ansøgning om hektarstøtte. 2 sager drejer sig om hektarstøtte til det samme jordareal ("dobbeltansøgninger").

I 2 sager indeholder ansøgningerne en fejlagtig arealangivelse, hvilket har medført en sanktion i form af en reduktion af støtten i forhold til den støtte, en korrekt angivelse af arealet ville medføre. 1 sag angår reduktion af støtten i forbindelse med braklægning på tilforpagtet areal.

Endelig har det nærmere emne for de 2 hektarstøtte-sager, hvori jeg ingen sagsakter har modtaget, ikke kunnet ses af det modtagne materiale.

B. Sagsbehandlingsregler.

1) Inhabilitet.

I ingen af de undersøgte sager er der rejst habilitetsspørgsmål, og de foreliggende oplysninger giver heller ikke mig anledning til at rejse spørgsmål om habilitet i nogen af sagerne.

2) Partsrepræsentation.

Totalt set har der i 70 af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, ikke været partsrepræsentation. Det drejer sig nærmere bestemt om 17 af de 50 mælke-kvotesager, alle 25 eksportstøtte-sager og alle de 28 hektarstøtte-sager, hvori jeg har modtaget sagsakter.

I de resterende 33 af de 103 sager findes partsrepræsentation. I 2/3 af mælkekvote-sagerne har der således været partsrepræsentation. Almindeligvis optræder en landbrugsorganisation, en landbrugs- eller regnskabskonsulent el. lign. som partsrepræsentant; dette er tilfældet i 28 af de 33 sager. I 1 sag er parten både repræsenteret af en landboforening og en advokat. I yderligere 3 sager er parten repræsenteret af advokat, og endelig er parten i 1 sag bistået af en psykiater.

I de tilfælde, hvor der har været partsrepræsentation, er det noget varierende, om EF-direktoratet i sagen har korresponderet med partsrepræsentanten og/eller parten selv.

I sag 39 klagede en landbrugskonsulent på partens vegne til EF-direktoratet over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afslag på gratis tildeling og køb af basisandel. EF-direktoratet kvitterede for modtagelsen af klagen med et brev til parten selv. EF-direktoratets afgørelse i sagen blev sendt til parten selv, idet konsulenten dog samtidig modtog underretning om EF-direktoratets brev til parten (ved en såkaldt notice). I 22 andre sager har EF-direktoratet ikke korresponderet med både parten selv og partsrepræsentanten i hele sagsforløbet. Bortset fra 2 sager ligner disse andre sager sag nr. 39.

I sag 50 indgav partsrepræsentanten klage til EF-direktoratet, som kvitterede for klagens modtagelse over for partsrepræsentanten (uden underretning af parten selv). EF-direktoratets afgørelse i sagen er adresseret til parten selv; partsrepræsentanten blev samtidig underrettet herom.

I sag 45 indgav partsrepræsentanten klage til EF-direktoratet, som kvitterede for klagens modtagelse over for parten selv (uden underretning af partsrepræsentanten). Medens sagen blev behandlet af EF-direktoratet rykkede partsrepræsentanten 5 gange skriftligt EF-direktoratet. 2 af rykkerne ses ikke besvaret; de andre 3 rykkere blev besvaret (2 af disse telefonisk og 1 skriftligt) over for partsrepræsentanten. EF-direktoratets afgørelse i sagen blev meddelt parten selv. I slutningen af direktoratets afgørelsesskrivelse til parten anføres:

"Vi har orienteret [partsrepræsentanten] og Mælkeudvalget om afgørelsen."

Derimod har EF-direktoratet i 1 sag - sag 40 - igennem hele sagsforløbet korresponderet både med parten og partsrepræsentanten. I sagen, hvor en kvægbrugskonsulent optrådte som partsrepræsentant, adresserede EF-direktoratet brevene til parten selv med notice til partsrepræsentanten.

Omvendt har EF-direktoratet i 3 sager, hvori parten var repræsenteret ved advokat, udelukkende korresponderet med partsrepræsentanten.

På denne baggrund finder jeg anledning til følgende generelle bemærkninger:

Forvaltningsloven indeholder i § 8 følgende bestemmelser om partsrepræsentation:

"Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af betydning for sagens afgørelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder ikke, hvis partens interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov."

Som det fremgår (af lovens § 8, stk. 1, 1. pkt.) findes der to former for partsrepræsentation: dels egentlig partsrepræsentation (hvor partsrepræsentanten i forholdet til myndigheden træder helt i stedet for parten) og dels bistand til parten (hvor partsrepræsentanten optræder sammen med parten og har en bisidderfunktion).

Hvis der foreligger egentlig partsrepræsentation vil myndigheden været forpligtet til at korrespondere med partsrepræsentanten. Samtidig vil myndigheden være berettiget til udelukkende at korrespondere med partsrepræsentanten, og herunder at meddele partsrepræsentanten afgørelsen i sagen med bindende virkning for parten, jf. FOB 1991, s. 161 ff, og Karsten Loiborg m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 395.

Parten afgør, hvornår og i hvilket omfang parten ønsker at lade sig repræsentere. Det er myndighedens ansvar, at der foreligger den fornødne bemyndigelse for partsrepræsentanten, og myndigheden må i givet fald søge tvivl herom afklaret, jf. Jon Andersen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 351 ff. I almindelighed antages, at visse professionelle partsrepræsentanter som udgangspunkt ikke behøver at forevise en skriftlig fuldmagt over for myndigheden; med mindre der konkret er anledning til tvivl om repræsentationsforholdets eksistens, antages dette at foreligge. Som eksempler herpå kan nævnes advokater i alle arter af sager, revisorer i skattesager, landinspektører i udstykningssager og socialrådgivere i sociale sager. Efter min opfattelse ville det være forsvarligt tilsvarende at antage det samme udgangspunkt for så vidt angår landbrugsorganisationer, landbrugs- eller regnskabskonsulenter el. lign. i mælkekvote-sager. Med andre ord ville landbrugsorganisationer m.fl. normalt som udgangspunkt kunne anses for egentlige partsrepræsentanter i mælkekvote-sager. I de fleste af de 28 sager, hvori en landbrugsorganisation m. fl. optræder som partsrepræsentant, ville EF-direktoratet derfor formentlig kunne have valgt udelukkende at korrespondere med partsrepræsentanten.

Hvis myndigheden derimod vælger at korrespondere både med parten selv og partsrepræsentanten (f. eks. fordi denne af myndigheden kun opfattes som bisidder), bør myndigheden korrespondere med både parten og dennes repræsentant under hele sagsforløbet. Dette skyldes, at der ellers hos parten og dennes repræsentant kan opstå en uheldig usikkerhed om, hvem myndigheden vil rette henvendelse til i sagen. I de 21 sager, hvori EF-direktoratet udelukkende over for parten selv har kvitteret for partsrepræsentantens klage, vil partsrepræsentanten kunne være i tvivl om, hvorvidt EF-direktoratet har modtaget klagen, og hvad EF-direktoratet i bekræftende fald har foretaget sig i dén anledning. Dette vil kunne medføre overflødige rykkere til EF-direktoratet. I sag 45 måtte partsrepræsentanten konkret forvente, at EF-direktoratet (også) ville underrette ham om afgørelsen bl.a. på baggrund af, at EF-direktoratet havde svaret ham på (en del af) hans rykkere. EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 oplyst, at også partsrepræsentanten i sag 45 blev underrettet om direktoratets afgørelse i sagen. Hvis omvendt myndigheden anerkender partsrepræsentantens klage overfor parten selv og udelukkende meddeler afgørelsen i sagen til partsrepræsentanten, ville både parten og partsrepræsentanten kunne have grund til at antage, at afgørelsen (også) ville blive meddelt parten selv. Den sidst beskrevne situation har dog ikke foreligget i nogen af de undersøgte sager.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om partsrepræsentationsspørgsmålet anført følgende:

"Ombudsmanden påpeger en tilsyneladende inkonsekvens med hensyn til, hvem EU-direktoratet korresponderer med i tilfælde, hvor der forekommer partsrepræsentation (forvaltningslovens § 8).

I sager, hvor parten er repræsenteret ved en advokat, har direktoratet hidtil betragtet advokaten som egentlig partsrepræsentant og udelukkende korresponderet med denne, således som det også anføres af Ombudsmanden.

Hvis parten derimod er repræsenteret ved en konsulent eller lignende, har man anset denne som bisidder, bl.a. fordi henvendelse til direktoratet i disse tilfælde kan forekomme fra såvel parten som repræsentanten. Direktoratet har derfor i reglen korresponderet både med parten og dennes repræsentant. Afgørelsen er altid sendt til parten med notits til repræsentanten.

....

Direktoratet er imidlertid enig med Ombudsmanden i, at det i flere af de anførte tilfælde formentlig ville have været forsvarligt at anse den medvirkende landbrugsorganisation/-konsulent for egentlig partsrepræsentant."

3) Vejledning

Ingen af de undersøgte sager giver anledning til at rejse spørgsmål om EF-direktoratets vejledning af borgerne.

4) Notatpligt.

Der har ikke i forbindelse med gennemgangen af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, været grundlag for at konstatere, at EF-direktoratet skulle have undladt at foretage notat på sagen i tilfælde, hvor der efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 6 eller på ulovbestemt grundlag er notatpligt. I tilfælde, hvor der ikke på sagen findes notat om mundtligt svar på en rykker henholdsvis om en mundtlig afgørelse i sagen, har jeg bevismæssigt måtte lægge til grund, at rykkeren ikke er mundtligt besvaret, henholdsvis at der ikke er meddelt nogen mundtlig afgørelse i sagen (se herom nærmere afsnit III.B.13 nedenfor).

Notater på sagerne er ofte lavet på "løse lapper" (i et format væsentligt mindre end A4). De "løse lapper", der i intet tilfælde er forsynet med sagens j. nr., er lagt ind i sagen. Selvom der ikke kan opstilles formelle krav til, hvorledes der skal ske notat på en sag, er en sådan fremgangsmåde dog langt fra ubetænkelig, idet sådanne "løse lapper" forholdsvis let kan falde ud af sagen og bortkomne. Findes lapperne igen, vil de ofte ikke kunne lægges på den rigtige sag igen på grund af manglende identifikationsoplysninger (j. nr. eller andet) i notatet.

I 2 tilfælde må et foretaget notat anses for indholdsmæssigt utilstrækkeligt.

I sag 78 har sagsbehandleren foretaget følgende notat:

" 7/12/93

Meddelt ansøger at han ikke kan få støtte til 1,7 ha udtagne arealer, eftersom han ikke søger støtte til arealer med reformafgrøder.

Ansøger troede at frøgræs var en reformafgrøde.

Ansøgningen afvist.

[Sagsbehandlerens initialer]"

Den 7. december 1993 blev der ligeledes sendt et brev til ansøgeren med anmodning om at måtte modtage yderligere oplysninger i forbindelse med ansøgningen om hektarstøtte 1993. Disse oplysninger modtog EF-direktoratet den 18. februar 1994. På denne baggrund må notatets datering forekomme tvivlsomt.

I sag 81 findes følgende notat:

"ult. Dec. 93

-talt med ansøger telefonisk og meddelt at der ikke gives hektarstøtte til lucerne

-lucerne ingen reformafgrøde

[sagsbehandlerens initialer]"

Også i denne sag er der tvivl om det nøjagtige tidspunkt for afgørelsens meddelelse.

Sag 81 illustrerer i øvrigt den ovenfor nævnte fare ved "løse lapper". Notatet er lavet på et løst stykke papir, der måler 10,4 cm. x 8,7 cm. (A4-format er til sammenligning 21,0 cm. x 29,6 cm.). Notatet indeholder overhovedet ingen identifikationsoplysninger. Falder det ud af sagen, vil det kunne bortkomne eller blive placeret på en anden sag (hvor der heller ikke er truffet en skriftlig afgørelse). I førstnævnte tilfælde måtte det i sag 81 lægges til grund, at der (end ikke) var truffet en mundtlig afgørelse. I sidstnævnte tilfælde ville fejlplaceringen kunne give anledning til en fejlagtigt antagelse af, der i den anden sag var meddelt et mundtligt afslag.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om notatpligtsspørgsmålet anført følgende:

"Uanset der ikke kan opstilles formelle krav til, hvorledes der skal ske notat på en sag, er direktoratet enig i den fremførte kritik af, at der blandt de undersøgte sager forekommer tilfælde, hvor notater er foretaget på "løse lapper".

Direktoratet har derfor udarbejdet særlige sagsbehandlings- og telefonnotatark, ligesom notater på visse sagsområder kan registreres på den pågældende sag i et særligt bemærkningsfelt i EDB-systemet."

Jeg vil tillade mig at gå ud fra, at EU-direktoratet ved den beskrevne fremgangsmåde ikke vil udhule notatpligten i offentlighedslovens § 6 og adgangen til aktindsigt i notater udfærdiget efter offentlighedslovens § 6, jf. denne lovs § 7, jf. § 11, stk. 1, og forvaltningslovens § 12, stk. 2. Jeg bemærker herved, at afgrænsningen af offentlighedsloven (og forvaltningsloven) i forhold til lov om offentlige myndigheders registre kan give anledning til nogen tvivl, jf. offentlighedslovens § 5, stk. 2, og "Offentlighedsloven" med kommentarer af John Vogter (1992) s. 108f og s. 120.

5) Aktindsigt.

Af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, er sag 5 den eneste sag, hvori der er begæret aktindsigt i EF-direktoratets sag. Derudover er der i sag 48 søgt aktindsigt i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs sag; dette forhold falder imidlertid uden for min undersøgelse.

Sag 5 angår spørgsmålet om, hvorvidt en forpagter F kunne medtage en mælkekvote, der var knyttet til en præstegårdsjord ejet af menighedsrådet M, til en anden landbrugsejendom efter forpagtningsforholdets ophør. M's interesser i sagen blev - også for Danske Mejeriers Mælkeudvalg - varetaget af vedkommende stift S. Efter at Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde meddelt F afslag på at medtage præstegårdens mælkekvote til en anden ejendom, klagede en husmandsforening den 17. december 1992 på F's vegne herover til EF-direktoratet. EF-direktoratet bad den 7. januar 1993 Danske Mejeriers Mælkeudvalg om en udtalelse i sagen, hvilket Danske Mejeriers Mælkeudvalg afgav den 8. februar 1993. Hverken M eller S var blevet orienteret om klagen. Efter at S af egen drift ved telefonisk henvendelse til Danske Mejeriers Mælkeudvalg var blevet klar over, at F havde klaget til EF-direktoratet, bad S i skrivelse af 17. februar 1993 EF-direktoratet om "aktindsigt og skal anmode om, at der omgående fremsendes kopi af klageskrivelsen hertil." Samtidig bad S EF-direktoratet om at fremskynde sagens behandling mest muligt, idet S udtrykte ønske om en afgørelse inden den 1. marts 1993. Med skrivelse af 23. februar 1993 sendte EF-direktoratet S en kopi af klageskrivelsen. Samtidig skrev EF-direktoratet bl.a.:

"Såfremt De måtte ønske yderligere aktindsigt i sagen, bedes De rette særskilt henvendelse herom til EF-direktoratet."

Det måtte stå klart for EF-direktoratet, at S ikke kunne være bekendt med, om der måtte findes andre dokumenter i sagen end en klage fra F - og i bekræftende fald hvilke dokumenter der måtte være tale om. På denne baggrund har det efter min opfattelse ikke været berettiget at opfatte S's anmodning om aktindsigt som en anmodning om aktindsigt i udelukkende klagen fra F. En sådan opfattelse ville i alle fald kræve, at den blev bekræftet ved (telefonisk) henvendelse til S.

Aktindsigtsanmodningen fra S måtte således på det foreliggende grundlag forstås som en generel anmodning om aktindsigt i sagen. En sådan anmodning omfatter de dokumenter, der er nævnt i forvaltningslovens § 10, stk. 1. Denne bestemmelse lyder således:

"En parts ret til aktindsigt omfatter med de i §§ 12-15 nævnte undtagelser

1)alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og

2)indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter."

Som det fremgår af FOB 1989, s. 267 ff (og særligt s. 268, hvor der i øvrigt i spalte 1 er indeholdt en redegørelse for formålet med bestemmelsen i forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2) skulle EF-direktoratet af egen drift havde meddelt S aktindsigt i de i forvaltningsloven § 10, stk. 1, nr. 2 omhandlede dokumenter.

Jeg må finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke meddelte S aktindsigt i overensstemmelse hermed.

Jeg skal videre bemærke, at selvom EF-direktoratet havde været berettiget til at anse anmodningen for at angå ét eller flere bestemte af de i forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 1, nævnte dokumenter, burde EF-direktoratet af egen drift have sendt S de i § 10, stk. 1, nr. 2, nævnte dokumenter. Kun herved ville S have kunnet have dannet sig en opfattelse af, hvorvidt en begrænset begæring om aktindsigt imødekom behovet hos S (og M) for aktindsigt.

Når EF-direktoratet således i skrivelsen af 23. februar 1993 anfører, at S kan anmode om yderligere aktindsigt, forekommer dette ret illusorisk. For det første på baggrund af tidsfaktoren (S havde ønsket, at EF-direktoratet traf afgørelse inden 1. marts 1993 ). Og for det andet fordi S som nævnt ikke kunne vide, hvilke dokumenter, der i øvrigt fandtes i sagen.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende i relation til aktindsigtsspørgsmålet sag 5:

"Direktoratet er principielt enig med Ombudsmanden i, at man i sag 5, side ..., af egen drift skulle have meddelt S aktindsigt i alle de i forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter, og ikke blot have fremsendt en kopi af klagen.

Det skal dog bemærkes, at der i sagen - ud over klagen - udelukkende fandtes dokumenter, som S måtte formodes at være i besiddelse af. Dette burde imidlertid have været oplyst over for S i forbindelse med fremsendelsen af klagen."

6) Partshøring.

a) Indledning

Forvaltningsloven indeholder i § 19 og § 21 følgende bestemmelser om partshøring henholdsvis på myndighedens initiativ og efter partens begæring:

§ 19 :

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2 . Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3 . Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1."

§ 21:

"Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

2) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller

3) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes."

Herudover er der i visse situationer en ulovbestemt pligt til partshøring på myndighedens initiativ, jf. nærmere Jon Andersen m. fl.: Forvaltningsret (1994), s. 347 ff.

Forvaltningslovens partshøringsregler såvel som de ulovbestemte partshøringsregler gælder i relation til alle afgørelsessager, og herunder i relation til aktindsigtsafgørelser. De nærmere betingelser for, at der vil skulle foretages partshøring, vil imidlertid næppe ofte være opfyldt i forbindelse med aktindsigtsafgørelser. Der er da heller ikke partshøringsfejl i relation til aktindsigtsafgørelsen i sag 5.

Partshøringsspørgsmålet er i øvrigt vurderet både i relation til de 112 afgørelser angående sagens materie og i relation til de 5 sager, hvor der ikke er dokumenteret en afgørelse i sagens akter.

b) Partshøring ikke foretaget - ikke (klar) partshøringsfejl

Ud af disse i alt 117 tilfælde er der i 81 tilfælde ikke foretaget partshøring, uden at der herved ses at foreligge en klar partshøringsfejl. I de 81 tilfælde er det således ikke klart, at der har skullet foretages partshøring, fordi der i sagen findes oplysninger, som er omfattet af partshøringsreglen i forvaltningslovens § 19. Der kan i øvrigt heller ikke i disse tilfælde antages at have været pligt til partshøring på ulovbestemt grundlag. Endelig har der heller ikke i disse tilfælde af parten været fremsat begæring om at måtte fremkomme med en udtalelse efter forvaltningslovens § 21.

Mælkekvote-sagerne er ansøgningssager i 1. instans, og afgørelserne i 1. instans bygger i væsentlig grad på de oplysninger, parten selv har givet i et ansøgningsskema. De faktiske oplysninger, som Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelser bygger på, må antages at fremgå af mælkeudvalgets afgørelser. I 2. instans bygger EF-direktoratets klagesagsbehandling dels på de oplysninger, Danske Mejeriers Mælkeudvalg var i besiddelse af, da mælkeudvalget traf afgørelse, dels på partens klage, og dels på en udtalelse fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Som det fremgår må parten (efter at Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse er meddelt parten) normalt antages at være bekendt med (i alle fald) de væsentlige faktiske oplysninger, Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse bygger på. EF-direktoratet må også være berettiget til at gå ud fra, at parten er bekendt med, at disse oplysninger indgår i EF-direktoratets sag. Parten er selvsagt også bekendt med, at oplysninger i partens klage indgår i EF-direktoratets sag.

Tilbage bliver Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar. Dette består normalt af en gengivelse af oplysninger, som forelå forud for Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse i 1. instans, samt eventuelt tillige af oplysninger (og argumentation) i partens klage. Hertil kommer en gengivelse af praksis og regler, som Danske Mejeriers Mælkeudvalg finder relevante for sagen, typisk ved henvisning til en af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendt vejledning (som parten tidligere er gjort bekendt med). I relation til de indtil nu nævnte elementer i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar vil der hverken efter forvaltningslovens § 19 eller ulovbestemte partshøringsregler være krav om partshøring.

Derimod vil der skulle foretages partshøring i den udstrækning Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar måtte indeholde nye, faktiske oplysninger eller forbinder den konkrete sag med (nye) regler eller praksis, som parten ikke er bekendt med er inddraget i sagen.

Selve det forhold, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg oftest i sit høringssvar "indstiller" til EF-direktoratet, at afgørelsen fastholdes, mener jeg ikke i sig selv udløser en partshøringspligt. EF-direktoratet er ikke bundet af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs opfattelse og har pligt til selvstændigt at vurdere sagen. Det samme må efter min opfattelse siges i den udstrækning, Danske Mejeriers Mælkeudvalg uden nogen nærmere, relevant og væsentlig argumentation blot afviser synspunkter, som parten har fremført i klagen til EF-direktoratet.

Som et illustrerende eksempel i relation til mælkekvote-sagerne iblandt de 81 tilfælde kan nævnes sag 18. I sagen modtog Danske Mejeriers Mælkeudvalg den 27. august 1992 en ansøgning fra parten om gratis tildeling og køb af basisandel. Den 19. januar 1993 afslog Danske Mejeriers Mælkeudvalg ansøgningen med følgende begrundelse:

"Deres ansøgning er afvist, idet der i afgiftsåret 1992/93 ikke er tilstrækkeligt med basisandele til rådighed for den kategori (ansøgningsgrundlag 21), som Deres ansøgning hører under.

Ansøgningsgrundlag 21 omfatter "Etablering på bedrifter med mælkeleverance i 1991/92", jf. pkt. 2.1 i vejledningen.

I vejledningen er under pkt. 3.1 anført, at der er reserveret 21 mio. kg basisandele til ansøgninger, der hører under ansøgningsgrundlag 21. Mængden er, efter aftale med Landbrugsministeriet, blevet forhøjet lidt.

I pkt. 4 i vejledningen er endvidere anført, at ansøgningerne bliver prioriteret, hvis den mængde basisandele, der er til rådighed, ikke er tilstrækkelig til de kvalificerede ansøgninger.

Prioriteringen af ansøgninger er foregået som beskrevet under pkt. 4.2 i vejledningen.

Blandt de kvalificerede ansøgninger, der var modtaget senest den 31. august 1992, har de yngre ansøgere (mindst 26 år) fået tildeling før dem, der er ældre.

Mælkeudvalget er ikke færdig med at behandle de ansøgninger, der er modtaget pr. 31 august 1992, men der er indgået så mange ansøgninger, at der ikke vil være basisandele til Deres ansøgning.

På denne baggrund må Mælkeudvalget afvise Deres ansøgning. Der er ikke foretaget nogen vurdering af, om ansøgningen ville være blevet godkendt, hvis der havde været basisandele til rådighed.

Det skal bemærkes, at ovennævnte prioriteringsmetode samt mængderne er fastsat af Landbrugsministeriet.

...

Vejledning af 8. juli 1992 er vedlagt, idet der i brevet er henvist til denne."

Denne afgørelse klagede parten over til EF-direktoratet, der indhentede en udtalelse af 26. marts 1993 fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg. I udtalelsen anførte Danske Mejeriers Mælkeudvalg:

"Indsigelsen indeholder ikke oplysninger, der giver anledning til, at Mælkeudvalget indstiller den pr. 19. januar 1993 meddelte afgørelse ændret.

Som begrundelse for Mælkeudvalgets afgørelse m.v. kan anføres:

1.I vejledningen er under pkt. 3.1 anført, at der er reserveret 21 mio. kg basisandele til ansøgninger, der hører under ansøgningsgrundlag 21, som ansøgningen er indsendt under. Mængden er, efter aftale med Landbrugsministeriet, blevet forhøjet lidt.

I vejledningen er under pkt. 4 endvidere anført, at ansøgningerne bliver prioriteret, hvis den mængde basisandele der er til rådighed, ikke er tilstrækkelig til de kvalificerede ansøgninger.

Det skal bemærkes, at ovennævnte prioriteringsmetode samt mængderne er fastsat af Landbrugsministeriet.

Mælkeudvalget har på denne baggrund afvist den af påklager indsendte ansøgning. Der er ved afvisningen ikke foretaget nogen vurdering af, om ansøgningen ville være blevet godkendt, såfremt der havde været basisandel til rådighed.

2.Mælkeudvalget kan ikke fravige de i vejledningen af 8. juli 1992 anførte regler, vedrørende prioriteringsmetoden, og det er i denne sammenhæng uden betydning at påklager er blevet afvist flere gange i tidligere afgiftsår.

3.De i klagen anførte forhold vedrørende økonomiske problemer m.v. er ikke omfattet af tildelingsreglerne og kan derfor ikke danne grundlag for en godkendelse af ansøgningen.

Det kan oplyses, at bedriftens tildelingsgrundlag udgør 297.572 kg incl. forpagtning, samt at bedriftens regulerede basisfedtprocent er 4,17%."

Som eksempel på en sag, hvor partshøring næppe heller kan anses for påkrævet efter forvaltningslovens § 19 eller ulovbestemte partshøringsregler, kan nævnes sag 11. I sagen havde parten i 1991 søgt Danske Mejeriers Mælkeudvalg om tildeling af basisandel under den såkaldte "SLOM II-ordning". Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde i skrivelse af 27. november 1991 imødekommet ansøgningen, bl.a. på betingelse af, "at mælkeleverancen genoptages senest 30. juni 1992 ". Den 29. juli 1992 skrev Danske Mejeriers Mælkeudvalg til parten, at udvalget havde inddraget basisandelen, idet parten ikke havde opfyldt den nævnte forudsætning. Sidstnævnte afgørelse klagede parten over til EF-direktoratet. I klagen bestred parten ikke, at han ikke havde genoptaget mælkeleverancen senest den 30. juni 1992, men anførte forskellige andre argumenter for, at mælkekvoten ikke burde inddrages. EF-direktoratet indhentede en udtalelse af 21. september 1992 fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg. I udtalelsen anførte Danske Mejeriers Mælkeudvalg bl.a.:

"1.Påklager er ikke opstartet med mælkeleverance inden 1. juli 1992, jf. forudsætningerne vedr. SLOM-II-ordningen".

Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse indeholder yderligere 5 punkter, hvori Danske Mejeriers Mælkeudvalg dels kortfattet afviser, at partens argumentation i klagen bør føre til ændring af afgørelsen, og dels brudstykkevis gengiver indholdet af den gældende ordning.

Oplysningen om, at parten ikke inden 1. juli 1992 har genoptaget mælkeleverancen, er en væsentlig oplysning til ugunst for parten. EF-direktoratet har imidlertid været berettiget til at gå ud fra, at parten var bekendt med, at EF-direktoratet var i besiddelse af oplysningen (som parten i øvrigt ikke havde bestridt, selvom der kunne være naturlig anledning hertil i klagen, hvis parten havde en anden opfattelse af dette faktiske forhold). Oplysningen om den manglende genoptagelse af mælkeleverancen er derfor ikke omfattet af partshøringspligten efter forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Heller ikke det øvrige indhold af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar kan anses for at være "bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder ... af væsentlig betydning for sagens afgørelse", jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Danske Mejeriers Mælkeudvalg har truffet afgørelse i sagen i 1. instans på grundlag af en delegation af offentligretlig afgørelseskompetence. Ved afgørelsen i klagesagen skal EF-direktoratet herved træffe afgørelse som rekursmyndighed og ikke træffe afgørelse i en partstvist mellem private. EF-direktoratet kan derfor ikke antages at have tilsidesat en ulovbestemt partshøringspligt på dette grundlag, jf. Jon Andersen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 350. I relation til EF-direktoratet som rekursmyndighed bliver der heller ikke spørgsmål om tilsidesættelse af den ulovbestemte udvidede partshøringspligt i forbindelse med inddragelse af næringsretlige tilladelser, jf. anførte sted s. 349.

Særligt hvis man som jeg ikke har et langvarigt og ganske indgående kendskab til regler og praksis på mælkekvoteområdet kan det ofte være en ganske vanskelig og ressourcekrævende proces af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar at uddrage de oplysninger, som efter ovenstående generelle synspunkter må anses for omfattet af partshøringsreglen i forvaltningslovens § 19 (i en stor del af de 81 tilfælde har jeg derfor ikke foretaget en tilbundsgående og detaljeret prøvelse af partshøringsspørgsmålet). Tilsvarende må formentlig i nogen grad gælde for EF-direktoratet.

Der kunne derfor være anledning for EF-direktoratet til at overveje rutinemæssigt at sende Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar til partshøring. En sådan fremgangsmåde ville dog i nogle tilfælde utvivlsomt medføre, at der partshøres over oplysninger, som er uvæsentlige eller endog helt uden betydning for den afgørelse, EF-direktoratet skal træffe. Ligeledes vil der herved blive partshørt over oplysninger, der er til gunst for parten. At der herved partshøres over oplysninger, der hverken er omfattet af forvaltningslovens § 19 eller en ulovbestemt partshøringsregel, giver imidlertid kun anledning til en enkelt betænkelighed. Meningen med forvaltningslovens § 19 (og de ulovbestemte partshøringsregler) er at give parten lejlighed til gøre sig bekendt med sagens ramme og specielt at forholde sig til oplysninger i sagen, som er af en vis væsentlighed og til ugunst for parten. Hvis oplysninger af den nævnte art (på en ikke særligt fremhævet måde) er anført blandt andre oplysninger, som ikke er væsentlige eller endog irrelevante, er der fare for, at parten bruger sine kræfter på at forholde sig til oplysninger af sidstnævnte art. Parten kan - i alle fald på et retsområde som det foreliggende - normalt ikke forventes at have en blot nogenlunde sikker forestilling om, hvilke oplysninger, som vil være "væsentlige og til ugunst". Den nævnte betænkelighed vil imidlertid efter min opfattelse normalt kunne imødegås ved, at EF-direktoratet i tilfælde, hvor et høringssvar fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg indeholder en blanding af oplysninger som beskrevet, i sin høringsskrivelse til parten fremhæver, hvilken eller hvilke oplysninger, parten særligt bør forholde sig til.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført:

" Rutinemæssig partshøring. Af årsager, der anerkendes af Ombudsmanden, finder direktoratet ikke, at man rutinemæssigt bør sende Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar til partshøring.

Direktoratet foretager i hver enkelt sag en selvstændig vurdering af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar, herunder om der forekommer nye oplysninger i høringssvaret, som indebærer, at det skal sendes til partshøring. Høringssvarene er - som anført i rapportudkastet - ofte mere uddybende end udvalgets afgørelse og indeholder eksempelvis oplysninger og argumentation vedrørende klagen, beregning af kvoten samt praksis og regler.

Direktoratet er enig i, at det ofte kan være en vanskelig og ressourcekrævende proces at uddrage de oplysninger af høringssvaret, som må anses for omfattet af forvaltningslovens partshøringsregler. Det skal understreges, at spørgsmålet om partshøring har været overvejet konkret i den enkelte sag. Direktoratet noterer sig, at Ombudsmandens vurdering i visse sager fører til en anden konklusion end direktoratets overvejelser. Man finder det imidlertid betænkeligt at søge at imødegå dette problem ved at indføre rutinemæssig partshøring, som i en række tilfælde vil indebære unødig administration og forlænget sagsbehandlingstid."

Hektarstøtte-sagerne er ligeledes ansøgningssager, hvis afgørelse i væsentlig grad bygger på de oplysninger, parten selv har givet i et ansøgningsskema. Modsat mælkekvote-sagerne træffer EF-direktoratet dog her afgørelse som 1. instans. I hektarstøtte-sagerne vil der kun være et partshøringstema, dersom væsentlige oplysninger i ansøgningen påtænkes korrigeret til ugunst for parten (således som tilfældet er i 2 sager, hvori der har været foretaget arealkontrol), eller dersom sagen er modtaget på et tidspunkt, der (helt eller delvist) udelukker parten fra støtte. Hvad sidstnævnte sagsgruppe angår opfylder oplysningen om, hvornår EF-direktoratet har modtaget ansøgningen, betingelserne i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Hvor forholdet imidlertid er det, at tidspunktet for EF-direktoratets modtagelse af ansøgningen efter de gældende regler er det afgørende retsfaktum, at afsenderen (parten) bærer risikoen for, at ansøgningen kommer frem til EF-direktoratet til tiden (og at der ikke vil kunne dispenseres på grund af utilregnelig postforsinkelse el. lign.), at EF-direktoratets modtagelsesregistrering må anses for så sikker, at den som altovervejende udgangspunkt må kunne lægges til grund, og at det fortsat vil være muligt at omgøre afgørelsen (ved genoptagelse eller rekurs), vil det efter min opfattelse ikke være udelukket, at oplysningen om modtagelsestidspunktet kunne henføres under undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1. Efter denne bestemmelse kan partshøring undlades, dersom "det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag". Undtagelsesbestemmelsen er snæver og kan kun anvendes i relation til oplysninger, som har en autentisk karakter og som parten ikke kan antages på nogen relevant måde at kunne korrigere eller supplere.

c) Partshøring foretaget

1? Indledning

Forud for 19 afgørelser er der foretaget en partshøring, som dog kun i 11 tilfælde kan anses for fyldestgørende.

I 17 af de 19 tilfælde er partshøringen ikke foretaget af EF-direktoratet, men af en myndighed, der har forbehandlet sagen. I 15 tilfælde (fordelt på 11 eksportstøtte-sager) har vedkommende Told- og Skatteregion foretaget en tilstrækkelig partshøring i sagen forud for dennes videresendelse til EF-direktoratet. I andre 2 tilfælde (2 hektarstøtte-sager) har Plantedirektoratet foretaget en tilstrækkelig partshøring i sagen forud for dennes videresendelse til EF-direktoratet. I 2 tilfælde har EF-direktoratet selv partshørt; kun i det ene tilfælde skete partshøringen på EF-direktoratets initiativ.

2? Partshøring foretaget af en anden myndighed

I de 17 tilfælde, hvor sagen har været forbehandlet af en anden myndighed end EF-direktoratet, må EF-direktoratet ikke alene overveje, om en partshøring foretaget af den forbehandlende myndighed er tilstrækkelig (jf. nedenfor s. 51ff om sag 69 og sag 70). EF-direktoratet må også overveje, om der i forbindelse med fremsendelsen til EF-direktoratet eller i øvrigt under EF-direktoratets behandling af sagen opstår et (nyt) partshøringstema.

Hvad sidstnævnte spørgsmål angår ses der i 10 af de 17 tilfælde (hvor sagen var forbehandlet af en anden myndighed end EF-direktoratet) ikke at være begået en partshøringsfejl.

Dette skyldes i 6 tilfælde, at vedkommende told- og skatteregion ved fremsendelsen af sagen til EF-direktoratet ikke har indstillet nogen bestemt afgørelse af sagen, og at der ved fremsendelsen i øvrigt ikke blev givet nye oplysninger.

I sag 52 havde told- og skatteregionen indstillet en for parten gunstig afgørelse i sagen (regionen havde ikke fundet, at partens angivelse skulle være urigtig og henstillede, at EF-direktoratet udbetalte eksportresitution); herved indeholdt indstillingen ikke oplysninger til "ugunst" for parten, således som det kræves i forvaltningslovens § 19.

I sag 53 indeholdt told- og skatteregionens fremsendelsesskrivelse til EF-direktoratet ganske vidst "§ 19-oplysninger", men EF-direktoratet kunne undlade at partshøre, fordi told- og skatteregionen samtidig sendte parten en kopi af fremsendelsesskrivelsen til EF-direktoratet. Herved var betingelsen i forvaltningslovens § 19 om, at parten ikke kunne antages at vide, at oplysningerne indgik i EF-direktoratets sag, ikke opfyldt.

Endelig oplyste Plantedirektoratet i forbindelse med fremsendelsen til EF-direktoratet af 2 sager, som Plantedirektoratet havde forbehandlet, blot at partens høringssvar ikke gav Plantedirektoratet anledning til bemærkninger, henholdsvis at Plantedirektoratet ikke havde modtaget nogen reaktion på partshøringen. Heri findes ikke noget partshøringstema.

I de 7 andre af de 17 tilfælde, hvor sagen var forbehandlet af en anden myndighed, burde EF-direktoratet derimod have partshørt på baggrund af told- og skatteregionens fremsendelse af sagen til EF-direktoratet. Dette gælder således i et tilfælde, hvor told- og skatteregionen indstillede, at der blev rejst straffesag mod parten, i 2 tilfælde, hvor told- og skatteregionen mente, at en bestemt adfærd kunne tilregnes parten som simpelt uagtsomt, i 1 sag, hvor der i told- og skatteregionens fremsendelsesskrivelse var en sammenfattende faktumbeskrivelse, og i 3 tilfælde, hvor told- og skatteregionen udtalte, at parten havde overtrådt en nærmere angivet, strafsanktioneret bestemmelse.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende om partshøringsspørgsmålet i sager, der er forbehandlet af en anden myndighed:

"Det anføres i rapportudkastet, at partshøring foretaget af en myndighed,der har forbehandlet sagen, ikke fritager EU-direktoratet for partshøring i tilfælde, hvor den pågældende myndighed ved fremsendelsen til direktoratet har foretaget en indstilling i sagen.

De sager der refereres til i denne forbindelse er alle blevet forbehandlet af told- og skattemyndighederne. Disse myndigheder udfører sammen med Plantedirektoratet og Veterinærdirektoratet kontrol med, at betingelserne for EU-direktoratets afgørelser om udbetaling af støtte er opfyldt.

I tilfælde hvor det under kontrollen konstateres, at betingelserne for udbetaling af støtte ikke er opfyldt, sender kontrolmyndigheden rapporten om resultatet af kontrollen til parten med anmodning om en udtalelse, normalt inden for en frist af 14. dage.

Ved fremsendelsen af sagen til EU-direktoratet indstiller kontrolmyndigheden ofte en bestemt afgørelse af sagen, herunder foretager en vurdering af tilregnelsen. Denne indstilling er imidlertid ikke bindende for direktoratet, der har pligt til selvstændigt at vurdere sagen.

Direktoratet finder derfor, at kontrolmyndighedens indstilling ikke i sig selv udløser en partshøringspligt for direktoratet. Der bør derimod i hver enkelt sag foretages en selvstændig vurdering af, om den allerede foretagne partshøring er tilstrækkelig, eller om der er opstået et nyt partshøringstema.

Direktoratet noterede sig, at Ombudsmanden under drøftelserne af rapportudkastet den 5. september 1995 erklærede sig enig i dette synspunkt.

Det kan tilføjes, at tilrettelæggelse af kontrollen m.v. sker efter aftale mellem EU-direktoratet og vedkommende kontrolmyndighed, jf. § 3 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 209 af 21. marts 1994 om administration af og kontrol med Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v., senest ændret ved bekendtgørelse nr. 266 af 21. april 1995.

Bestemmelserne om kontrolmyndighedens partshøringspligt er indeholdt i kontrolinstrukser, som kontrolmyndighederne har udarbejdet for de enkelte administrationsområder i samarbejde med EU-direktoratet."

I relation til spørgsmålet om partshøring over indstillinger fra andre myndigheder skal jeg bemærke følgende til EU-direktoratets udtalelse:

Jeg har tidligere i forskellige relationer udtalt, at en afgørelsesmyndighed er forpligtet til at partshøre over indstillinger fra andre myndigheder, jf. f.eks. min beretning for 1990, s. 399ff (s. 408ff), og for 1991, s. 207ff (s. 226f ) om forhørslederens indstilling i disciplinærsager, og min beretning for 1992 s. 296ff om Sundhedsstyrelsens indstilling til Patientklagenævnet. Jeg henviser også til Jon Andersen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 341. Det er uden betydning for partshøringspligen, at en indstilling fra en anden myndighed ikke er bindende for afgørelsesmyndigheden.

Under mødet med EU-direktoratet tilkendegav mine medarbejdere på forespørgsel fra direktoratet, at væsentlighedsbetingelsen i forvaltningslovens § 19 principielt kunne svigte, dersom det på forhånd stod klart, at EU-direktoratet under ingen omstændigheder ville tillægge en indstilling fra en told- og skatteregion nogen betydning. Det er således ikke afgørende, at indstillingen ikke er bindende for direktoratet.

I 6 af de sager, der indgår i undersøgelsen, har vedkommende told- og skatteregion i forbindelse med sagens fremsendelse til EF-direktoretat udtalt sig om den retlige kvalifikation i sagen. I sag 54 hvor told- og skatteregionen indstillede, at der blev rejst straffesag mod parten, endte sagen med en advarsel. I sagerne 55 og 59 , hvor told- og skatteregionen mente, at en bestemt adfærd kunne tilregnes parten som simpelt uagtsomt, endte sagen med et (vedtaget) bødeforelæg henholdsvis en advarsel. I 3 tilfælde ( sagerne 72 (2 afgørelser) og 73 ), hvor told- og skatteregionen udtalte, at parten havde overtrådt en nærmere angivet, strafsanktioneret bestemmelse, endte sagerne med henholdsvis et bødeforelæg og en advarsel.

Jeg har imidlertid noget vanskeligt ved at tro, at det faktisk forholder sig således, at direktoratet aldrig tillægger en indstilling fra en told- og skatteregion nogen betydning. Skulle det imidlertid virkelig forholde sig således måtte en naturlig konsekvens efter min opfattelse være, at EU-direktoratet havde bedt told- og skatteregionerne om at sende kontrolsagerne til direktoratet uden nogen indstilling om sagens afgørelse.

3? Partshøring foretaget af EF-direktoratet

I de sidste 2 af de 19 tilfælde, hvor der er foretaget partshøring, er denne foretaget af EF-direktoratet selv.

I sag 6 findes det næstsidste af de 19 tilfælde, hvori der er foretaget partshøring. Sag 6 angår spørgsmålet om tilbageførsel af basisandel til bortforpagteren A med henblik på bortforpagtning til en ny forpagter C. Forpagtningsaftalen mellem A og de tidligere forpagtere B havde været gældende for en 5-årig periode fra 31. juli 1992. Aftalen var imidlertid ophævet på baggrund af, at B ultimo september 1992 havde misligholdt betalingen af forpagtningsafgiften. Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar (af 17. december 1992 ) indeholdt bl.a. oplysning om, at B havde indsendt ansøgning til Danske Mejeriers Mælkeudvalg om en forholdsmæssigt meget stor forhøjelse af deres basis-andel ved tildeling og køb. Da EF-direktoratet fandt, at den nævnte oplysning havde en vis betydning for afgørelsen i sagen, blev Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse af 17. december 1992 sendt til partshøring hos A. Forinden dette skete blev Danske Mejeriers Mælkeudvalg telefonisk orienteret om, at høringssvaret ville blive sendt til partshøring. Ifølge EF-direktoratets notat på sagen om denne telefonsamtale "var [Danske Mejeriers Mælkeudvalg] meget utilfreds hermed og ønskede, at en sådan "nypraksis" skulle drøftes/aftales med Mælkeudvalget først". EF-direktoratet var imidlertid af den opfattelse, at der skulle foretages partshøring, hvor dette kræves efter forvaltningsloven, og at det måtte afgøres af EF-direktoratet og ikke Danske Mejeriers Mælkeudvalg, hvilke oplysninger, der skulle partshøres over. Jeg kan kun være enig i EF-direktoratets opfattelse.

Sag 6 rejser imidlertid også spørgsmål om partshøring af de tidligere forpagtere B. Det er herved i første række et spørgsmål, om B har en sådan væsentlig, individuel interesse i sagen, at B må anses for part i sagen, jf. Hans Gammeltoft-Hansen m. fl.: Forvaltningsret (1994), s. 45 ff. Allerede i forbindelse med A's klage var EF-direktoratet blevet gjort bekendt med korrespondancen mellem A's advokat og B (til dels ved et udvalg for landboret, der bistod B) angående B's misligholdelse af forpagtningskontrakten. Det fremgår af korrespondancen, at A's advokat allerede i et brev af 6. oktober 1992 havde forbeholdt sig at gøre erstatningskrav gældende mod B som følge af misligholdelsen, at den månedlige forpagtningsafgift udgjorde knap 5.500 kr., og at A's advokat senere havde fulgt op på erstatningsspørgsmålet. Advokaten havde således i et brev af 15. oktober 1992 skrevet til udvalget for landboret, at A's erstatningskrav mod B ville blive endeligt opgjort, når en ny forpagtningskontrakt var oprettet, og A's tab som følge af B's misligholdelse derfor ville kunne opgøres. På denne baggrund måtte det have stået EF-direktoratet klart, at også B havde en væsentlig, individuel økonomisk interesse i udfaldet af EF-direktoratets sag, idet spørgsmålet om overdragelse af mælkekvoten til C ville være af afgørende betydning for størrelsen af B's erstatningsansvar over for A. Også B måtte således anses for part i EF-direktoratets sag. Det er i denne forbindelse uden betydning, at der i EF-direktoratets sag ikke var tale om partstvist mellem A og B, idet A's og B's interesser måtte antages at være sammenfaldende og ikke modsatrettede. EF-direktoratet burde herefter have partshørt B - som ikke tidligere havde været inddraget i sagen - i mindst samme omfang som A.

Den 5. marts 1993 sendte A's advokat EF-direktoratet en kopi af et brev af 3. s.m. fra udvalget for landboret til advokaten angående B's forhold. Det er imidlertid klart, at dette forhold ikke kunne fritage EF-direktoratet for at partshøre B; en partshøring kræver efter forvaltningslovens § 19, at myndigheden forelægger parten bestemte oplysninger, som indgår i myndighedens sag med henblik på, at parten over for myndigheden kan fremkomme med en udtalelse.

I sag 12 findes det sidste af de 19 tilfælde, hvori der er foretaget partshøring. I sagen havde partsrepræsentanten i klagen anmodet om at måtte uddybe klagen. Dette må opfattes som en anmodning efter forvaltningslovens § 21. EF-direktoratet satte sagen i bero og fastsatte en frist for partsudtalelsen. Da partsudtalelsen var modtaget, fortsatte EF-direktoratet behandlingen af sagen.

d) Partshøring fejlagtigt ikke foretaget

I 16 andre tilfælde er der ikke foretaget partshøring. I disse tilfælde har EF-direktoratet begået mere eller mindre alvorlige partshøringsfejl.

Sag 2 angår tildeling af basisandel under kapacitetsordningen. Der var til A's bedrift knyttet en basisfedtprocent på 5,26. Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde imidlertid i producentmeddelelser til A angivet basisfedtprocenten til 4,83. Med den lavere basisfedtprocent ville A kunne levere en større mængde (flere kg.) mælk end med den højere basisfedtprocent. A klagede til EF-direktoratet over, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg ikke havde lagt den lave fedtprocent til grund i forbindelse med tildelingen af basisandel til A's bedrift. I klagen anførte A bl.a., at Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde begået en fejl, at han (A) havde været i god tro, og at der i øvrigt burde gives ham en (kort) frist til at indrette yderligere 2 kobåse med henblik på, at han ville kunne tildeles en større basisandel. I Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse til EF-direktoratet i sagen anførte mælkeudvalget bl.a.:

"2.Mælkeudvalget har i brev af 13. december 1989 vedrørende overdragelse af basisandel meddelt påklager, at den til bedriften tilknyttede basisfedtprocent er 5,26%, hvilket påklager selv har anført i ansøgningen indsendt til Mælkeudvalget 4. oktober 1989. Påklager har således været bekendt med, hvilken basisfedtprocent der er tilknyttet bedriften.

...

4.De endelige regler for kapacitetsordningen forelå først umiddelbart før ansøgningsmaterialet blev udsendt til producenterne, hvilket har bevirket at producenterne ikke forud for indsendelsen af ansøgninger under hensyn til reglerne har kunnet gennemføre investeringer, der bevirkede at ansøgningen kunne godkendes.

Påklagers bemærkning om, at såfremt han havde været opmærksom på fedtproblemet, ville han have investeret i yderligere kobåse i vinterperioden forud for indsendelse af ansøgningen, således at ansøgningen kunne være blevet godkendt, har således ikke været muligt idet reglerne vedr. nævnte ordning på dette tidspunkt var ukendte."

Såvel Danske Mejeriers Mælkeudvalgs oplysninger i pkt. 2 om meddelelsen til parten af basisfedtprocenten som Danske Mejeriers Mælkeudvalgs oplysninger i pkt. 4 om partens mulighed for investering i yderligere 2 kobåse opfylder ud fra en umiddelbar vurdering betingelserne i forvaltningslovens § 19 for partshøring. Oplysningerne i pkt. 4 er dog ikke gengivet i EF-direktoratets afgørelse i sagen, som i øvrigt refererer Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse. Dersom dette måtte være udtryk for, at oplysningerne under pkt. 4 ikke af EF-direktoratet er tillagt væsentlig betydning ved afgørelsen, svigter væsentlighedsbetingelsen i forvaltningslovens § 19 for så vidt angår disse oplysninger.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende i relation til spørgsmålet om partshøring i sag 2:

"Det er således forsat direktoratets opfattelse, at der ikke var behov for at foretage partshøring i sag 2, side ... . Mælkeudvalgets oplysninger i høringssvaret under punkt 2 fremgår allerede af producentens ansøgning, som direktoratet går ud fra, at parten er bekendt med, at direktoratet er i besiddelse af. Oplysningerne under punkt 4 er ikke tillagt væsentlig betydning ved afgørelsen."

Det er korrekt, at basisfedtprocenten for overdragerens bedrift er anført som 5,26 % i en "Ansøgning om overdragelse af basisandel til sammenlægning med erhververs basisandel (Sammenlægning)". Ansøgningen er medunderskrevet den 26. september 1989 af A som erhverver og modtaget af Danske Mejeriers Mælkeudvalg den 4. oktober 1989. Derimod er basisfedtprocenten angivet som 4,83 % i A's ansøgning (underskrevet af A den 26. februar 1992 ) om tildeling af ekstra basisandel. A må formentlig antages at have været bekendt med, at EF-direktoratet som led i behandlingen af A's klage over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse af 27. maj 1992 (hvorved mælkeudvalget (delvist) afslog A's ansøgning om tildeling af ekstra basisandel) har indhentet A's ansøgning i sagen fra 1992. Derimod kan A efter min opfattelse ikke antages at have været bekendt med, at EF-direktoratet i forbindelse med behandlingen af A's klage havde modtaget et dokument hidrørende fra sagen om overdragelse af basisandel i 1989. - Jeg må derfor fastholde min opfattelse i relation til partshøringsspørgsmålet i sag 2.

Sag 5 angår spørgsmålet om overførsel af basisandel i forbindelse med ophør af et forpagtningsforhold. Forpagter A havde hidtil forpagtet en avlsgård tilhørende et menighedsråd M. I forbindelse med ophør af forpagtningsforholdet havde A søgt om at måtte overføre den basisandel, der var knyttet til præstegårdsjorden, til A's egen landbrugsejendom. Efter at have partshørt stiftet S, der repræsenterede M i sagen, havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg afslået A's ansøgning. A klagede over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse til EF-direktoratet, som behandlede sagen uden at partshøre S. Da S ad omveje havde erfaret, at A havde klaget til EF-direktoratet, reagerede S over for EF-direktoratet og blev således inddraget i sagen. Det er ret åbenbart, at M (ved S) måtte anses for part i sagen, idet M's avlsgård uden en til præstegårdsjorden knyttet basisandel ville være væsentligt vanskeligere at bortforpagte til en ny forpagter, og idet i øvrigt gårdens værdi i en salgssituation ville være væsentligt forringet. At Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde partshørt S kunne ikke fritage EF-direktoratet for at partshøre; selve A's klage var omfattet af forvaltningslovens § 19. Det var derfor en væsentlig fejl - som muligvis skyldes, at EF-direktoratet ikke havde gjort sig klart, at der var tale om en partstvist mellem M og A - at EF-direktoratet ikke partshørte M (eller S som repræsentant for M) over A's klage.

I sag 17 havde A søgt Danske Mejeriers Mælkeudvalg om tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen. Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde i to breve af 27. maj 1992 meddelt A henholdsvis, at ansøgningen var imødekommet, og at den var afslået. Afslaget var alene begrundet med, at ikke havde indsendt et særligt ansøgningsskema (kaldet "DOKUMENTATION") inden en bestemt frist. A klagede til EF-direktoratet. I klagen anførte A bl.a., at det måtte være den begunstigende afgørelse, der var gældende, og at han - via et bygningskontor - telefonisk havde fået oplyst fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg, at han ikke behøvede at indsende yderligere ansøgning for at kunne få tildelt en forhøjet basisandel. I sin udtalelse til EF-direktoratet i anledning af klagen anførte Danske Mejeriers Mælkeudvalg bl.a.:

"1.Påstanden om, at der den 27. maj 1992 (på grund af en EDB-fejl) er tilsendt 2 modsatrettede afgørelser er korrekt, men påklager har i sit klagebrev fortiet, at Mælkeudvalget allerede den 29. maj 1992 sendte et nyt brev med korrektion af fejlen.

Forholdet er i øvrigt uden betydning for sagen, idet påklager ikke opfylder de af Landbrugsministeriet fastsatte regler.

...

3.Påklager kan ikke have handlet i god tro med hensyn til hvilket ansøgningsskema, der skulle benyttes, idet det klart fremgik af Mælkeudvalgets brev af 18. marts 1992, at den tidligere fremsendte talon ikke kunne danne grundlag for, at der kunne ske tildeling på kapacitetsordningen.

4.Det i klagen påståede indhold af telefonsamtale skal tilbagevises. Det virker besynderligt, at breve og meddelelser fra Mælkeudvalget tilsidesættes og ikke indgår i påklagers dispositioner, men at beslutningerne bl.a. træffes udfra mundtlig kontakt med bygningskontor."

I det anførte findes klart nye oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 19, og som A derfor burde have været partshørt over.

I sag 24 havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg den 24. september 1991 godkendt en ansøgning fra A om tildeling af en forhøjet basisandel på betingelse af, at A udvidede staldkapaciteten med 7 nye kobåse, og at A dokumenterede udvidelsen af staldkapaciteten ved inden den 1. april 1992 til Danske Mejeriers Mælkeudvalg at indsende faktu-ra(kopi)er vedrørende investeringen. Den 19. februar 1992 modtog Danske Mejeriers Mælkeudvalg fra A et brev, hvori A oplyste, at han havde fået malkeanlægget; han havde imidlertid ingen kvitteringer, idet han selv havde udført arbejdet ved hjælp af brugte materialer. Den 1. maj 1992 bad Danske Mejeriers Mælkeudvalg Veterinærdirektoratet om at lave et kontrolbesøg hos A. Veterinærdirektoratet gennemførte den 13. maj 1992 et kontrolbesøg hos A. På baggrund heraf blev der udarbejdet en kontrolrapport af 14. s.m., hvoraf bl.a. fremgår, at A havde etableret 6 nye kopladser, men at 1 koplads kun var delvist færdigindrettet. Veterinærdirektoratet sendte den 19. s. m. kontrolrapporten til EF-direktoratet, der den 10. juni 1992 videresendte kontrolrapporten til Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Den 1. september 1992 meddelte Danske Mejeriers Mælkeudvalg A, at antallet af godkendte årskøer var reduceret fra 37 til 36. A klagede til EF-direktoratet, idet A bl.a. anførte, at han i foråret 1992 på den 7. nye kobås kun havde manglet at støbe skrabekanalen til gødning, og at det ikke havde været muligt at foretage denne støbning, førend køerne var på sommergræsning. Af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar i sagen fremgår bl.a. følgende:

"3.Det skal endvidere bemærkes, at indberetningsdatoen, jf. pkt. 2, var den 1. april 1992. Mælkeudvalget står uforstående overfor, hvordan ansøger kan komme til den slutning, at datoen skulle være den 30. august 1992 som påstået i klagen.

I øvrigt er der intet i klagen der tyder på, at påklager har etableret grebning og krybbe i den omhandlede kobås, og ved kontrolbesøget den 13. maj 1992 var kobåsen ikke etableret som beskrevet i reglerne, jf. pkt. 1. Der er således ikke etableret i alt 37 kobåse inden den 1. april 1992, som anført i klagen."

Den 26. maj 1993 modtog EF-direktoratet en erklæring fra A om, at den sidste bås blev fuldstændig færdigstøbt den 21. maj 1992. Ved EF-direktoratets afgørelse af 17. juni 1993 fik A medhold i klagen, således at det godkendte antal årskøer blev fastsat til 37. EF-direktoratet anførte følgende begrundelse:

"Vi har ved afgørelsen lagt vægt på, at De har erklæret, at den omhandlede bås blev færdiggjort den 21. maj 1992. Endvidere har vi taget hensyn til de betydelige vanskeligheder med at færdiggøre støbearbejdet på den sidste bås inden for den fastsatte frist."

Både kontrolrapporten (som parten ikke tidligere var blevet gjort bekendt med) og Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar indeholdt oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 19. Sagen rejser det principielle spørgsmål, om partshøringspligten ophæves i tilfælde, hvor myndigheden ender med at give parten fuldt ud medhold i sagen. Efter min opfattelse kan dette kun antages, for så vidt det måtte stå myndigheden klart, at parten skal have medhold af grunde, som ikke relaterer sig til de oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 19. Dette vil f. eks. være tilfældet, hvis en rekursmyndighed har en anden (abstrakt) fortolkning af de relevante retsregler, som løsrevet fra § 19-oplysningerne fører til, at parten skal have fuldt ud medhold. Herved kan § 19-oplysningerne imidlertid siges at miste deres væsentlighed, hvorfor betingelserne for partshøring efter forvaltningslovens § 19 alligevel ikke er til stede. I den konkrete sag må jeg mene, at EF-direktoratet burde have partshørt over tilsynsrapporten og høringssvaret. EF-direktoratets afgørelse beroede ikke på forhold, der var uafhængig af § 19-oplysningerne, men på en ændret vurdering af disse sammenholdt med A's af egen drift indsendte erklæring om færdiggørelsen af den sidste kobås.

En partstvist findes også i sag 36. Sagen angår spørgsmålet om tilbageførsel af basisandel til ejeren af et bortforpagtet areal. I 1989 havde B med forpagteren F indgået en ny forpagtningsaftale, som skulle gælde frem til den 31. marts 1996. B's ejendom blev den 1. februar 1991 overtaget af A, der i efteråret 1992 søgte Danske Mejeriers Mælkeudvalg om at måtte få tilbageført basisandelen fra F, som ikke ønskede at ophøre som forpagter. Danske Mejeriers Mælkeudvalg meddelte den 14. december 1992 A, at basisandelen var bortforpagtet til F frem til 31. marts 1996. A indbragte sagen for EF-direktoratet, der indhentede en udtalelse fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg og herefter traf afgørelse uden at partshøre hverken A eller F. EF-direktoratet burde have partshørt A over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar og F over A's klage, som F ikke var bekendt med. F har formentlig end ikke været bekendt med A's oprindelige ansøgning til Danske Mejeriers Mælkeudvalg, idet heller ikke Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde partshørt F.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende om sag 36:

"Som det fremgår af sagens akter, har direktoratet i sag 36, side..., efter nærmere overvejelse vurderet, at der ikke skulle ske partshøring af part A over Mælkeudvalgets høringssvar, og at der ikke skulle ske partshøring af part F, idet oplysningerne var til gunst for denne. Den pågældende sag gav imidlertid anledning til en ændring af de interne sagsbehandlingsprocedurer for mælkekvotesager, således at der nu foretages partshøring i alle sager, der involverer flere parter."

EU-direktoratets udtalelse giver mig ikke grundlag for at ændre min opfatttelse af partshøringsspørgsmålet i relation til sag 36. Jeg skal herved bemærke følgende: A's ansøgning til Danske Mejeriers Mælkeudvalg og A's klage til EF-direktoratet er klart oplysninger til ugunst for F. Det fremgår af de interne drøftelser i sag 36, at direktoratet undlod at partshøre F særligt under henvisning til at direktoratets afgørelse ikke forventedes at give A medhold i klagen. Partshøring kan imidlertid ikke undlades, alene fordi myndigheden på de foreliggende grundlag antager at den vil træffe en afgørelse, som ikke er til ugunst for vedkommende part. Efter forvaltnigslovens § 19 er det afgørende, om der i sagen indgår oplysninger , som er til ugunst for parten, og ikke, om myndighedens afgørelse forventes at blive til ugunst for parten. Jeg er - og har også tidligere været - opmærksom på, at de interne overvejelser i sagen gav anledning til en ændring af EF-direktoratets praksis med hensyn til partshøring. Dette forhold kan dog ikke bortforklare de faktiske partshøringsmangler i den konkrete sag.

I sag 43 var ejendommene X og Y blevet drevet sammen af den samme ejer, og der var for de 2 ejendomme fastsat en samlet basisandel på 411.518 kg. A erhvervede den 1. maj 1992 ejendom X på tvangsauktion, og på tvangsauktion den 6. s.m. erhvervede B ejendom Y. A's advokat søgte den 18. maj 1992 Danske Mejeriers Mælkeudvalg om overførsel af ca. 305.000 kg. af den samlede basisandel til ejendom X.

Danske Mejeriers Mælkeudvalg partshørte ikke B om A's ansøgning. A's advokat underrettede - bl.a. i skrivelse af 31. juli 1992 - B om ansøgningen. Efter B's opfattelse kunne kun ca. 240.000 kg. af den samlede basisandel for ejendommene X og Y henføres til ejendom X. Danske Mejeriers Mælkeudvalg godkendte i afgørelser af 27. august 1992 og 28. januar 1993, at en basisandel på 315.281 kg. blev henført til A's ejendom X.

Den 2. februar 1993 klagede B over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse til EF-direktoratet, som hverken partshørte A eller B, inden EF-direktoratet traf afgørelse i sagen.

I relation til B kan der ikke med fuldstændig sikkerhed konstateres nogen partshøringsfejl. Dette skyldes, at A's advokat kunne antages i forbindelse med Danske Mejeriers Mælkeudvalgs behandling af sagen i tilstrækkelig grad at have underrettet B om A's ansøgning og de oplysninger i forbindelse hermed, som i EF-direktoratets sag er omfattet af forvaltningslovens § 19, samt at EF-direktoratet har måttet kunne gå ud fra, at B var bekendt med, at disse oplysninger indgik i EF-direktoratets sag. Hertil kommer, at B selvsagt kendte de oplysninger, som var indeholdt i B's klage til EF-direktoratet, og vidste, at disse indgik i sagen.

Derimod er der med sikkerhed partshøringsfejl i forhold til A. At A, der efter det oplyste ikke var bekendt med B's klage, skulle have været partshørt følger både af forvaltningslovens § 19 og af den ulovbestemte, udvidede partshøringsregel i forbindelse med partstvister, jf. Jon Andersen m. fl.: Forvaltningsret (1994), s. 350 med henvisninger.

Sag 44 angår en ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel i forbindelse med brand i partens staldbygninger. På partens ejendom havde der været 2 stalde med plads til henholdsvis 19 og 26 køer. Kun førstnævnte stald var nedbrændt. At der ikke i denne sag er foretaget partshøring må dog muligvis anses for konkret uvæsentligt. I sagen udtalte Danske Mejeriers Mælkeudvalg i sit høringssvar af 6. september 1993 bl.a.:

"1.Ansøgningen opfylder ikke kravene for godkendelse, idet branden ikke har bevirket en totalbeskadigelse af kostalden, da det kun er en del af den samlede og anvendte staldkapacitet til malkekøerne, der har været omfattet af branden. Reglerne i pkt. 2.4 i vejledningen er dermed ikke opfyldt.

2.Det forhold at påklager, ifølge det oplyste, har foretaget mælkeproduktionen fra to separate staldbygninger på bedriften, og at den ene af disse er totalbeskadiget som følge af branden, ændrer ikke på det forhold, at der skal foreligge totalbeskadigelse af bedriftens kostald, d.v.s. at den samlede anvendte staldkapacitet til malkekøer skal være totalbeskadiget før en ansøgning eventuelt kan godkendes i henhold til pkt. 2.4 i vejledningen.

3.At den brændte staldbygning udfra de indsendte bygningstegninger, det ved ansøgningen oplyste samt oplyst i tidligere ansøgninger, ikke kan anses for at udgøre den primære kostald for mælkeproduktionen."

Der kunne ikke blot være anledning til, at parten kommenterede de rent faktuelle oplysninger i høringssvaret, men også, at parten kommenterede Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vurdering, hvorefter den nedbrændte stald ikke har været den "primære" kostald. Dette ville ikke kun kunne vurderes ud fra antallet af opstallede køer i partens 2 stalde, men også ud fra andre forhold, f. eks. malkningsprocedure m.v. Når partshøringsfejlens væsentlighed må anses for tvivlsom skyldes dette, at administrativ praksis synes at lægge vægt på, om staldbygningerne er totalt nedbrændt, men at EF-direktoratet i sin afgørelse af 6. december 1993 på den anden side refererer Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vurdering om, at den nedbrændte stald ikke kan anses for "den primære kostald".

Sag 69 angår eksportrestitution til et parti oksekød. Af told- og skatteregionens kontrolrapport, som blev modtaget af EF-direktoratet den 17. november 1992, fremgår bl.a., at det eksporterede parti ikke kunne henføres til den angivne varekode, idet varebeskrivelsen til denne varekode kræver, at vægten af ben ikke overstiger 1/3 af de udskårne stykkers vægt. En analyse foretaget af Veterinærdirektoratets Laboratorium havde imidlertid vist, "at vægten af ben udgør 40,9 % af stykkets totalvægt". I kontrolrapporten anføres det videre:

"Regionen har i virksomheden talt med eksportmedarbejder (A), som forklarede, at varen er okse- og kalvebov med ben. Fejlen er formentlig opstået som følge af forkert udskæring af det pågældende stykke, idet vægten af ben i hele stykket udgør mindre end 1/3 af den samlede vægt."

Det fremgår således, at told- og skatteregionen i en vis udstrækning må have foretaget partshøring inden sagens indsendelse til EF-direktoratet, ligesom partens bemærkninger i denne forbindelse må antages at være gengivet i toldrapporten. Ansvaret for, at der foretages den fornødne partshøring, påhviler den myndighed, der skal træffe afgørelse i sagen, hvilket i eksportstøtte-sagerne til sige EF-direktoratet. I sag 69 har EF-direktoratet ikke kunnet vide med sikkerhed, om told- og skatteregionen havde forelagt parten alle oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 19 (og herunder analyseresultatet fra laboratoriet). EF-direktoratet burde derfor enten ved forespørgsel til told- og skatteregionen havde søgt oplyst, hvilke præcise oplysninger, parten af regionen var blevet gjort bekendt med, eller selv have foretaget partshøring.

Sag 70 indeholder et tilsvarende problem. I skrivelse af 8. september 1993, hvormed told- og skatteregionen fremsendte sagen til EF-direktoratet, har regionen bl.a. anført:

"Kontrollen har modtaget analyseresultat fra Plantedirektoratet, hvor resultatet af analysen ikke svarer til de oplysninger, der er angivet i udførselsdokumentet ...

...

Kontrollen har telefonisk kontaktet virksomheden, der har oplyst, at varekoden ikke er korrekt angivet, se vedlagte kontrolrapport."

Af kontrolrapporten fremgår det ikke, hvilke nærmere oplysninger told- og skatteregionen havde forelagt for virksomheden; også i denne sag burde EF-direktoratet derfor enten ved forespørgsel til told- og skatteregionen havde søgt oplyst, hvilke præcise oplysninger, parten af regionen var blevet gjort bekendt med, eller selv have foretaget partshøring.

At parten (som i sag 69 og sag 70) direkte eller indirekte erkender en fejl eller overtrædelse kan efter min opfattelse ikke have betydning for partshøringspligten. Partens erkendelse må selvsagt bero på de oplysninger, som parten har haft i sagen; at sikre, at sagens "§ 19-oplysninger" indgår i grundlaget for en sådan eventuel erkendelse må anses for væsentlig.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 bemærket følgende i relation til sagerne 69 og 70:

"For så vidt angår sagerne 69 og 70, side ..., bemærkes, at der i begge tilfælde er blevet udarbejdet kontrolrapport, som af kontrolmyndigheden har været forelagt parten til udtalelse, jf. det ovenfor anførte vedrørende ufyldestgørende partshøring. EU-direktoratets afgørelse er i de to sager udelukkende baseret på resultatet af den foretagne analyse, og direktoratet er derfor ikke enig i, at der burde være foretaget partshøring."

Det af EU-direktoatet anførte giver mig ikke grundlag for at ændre min opfattelse vedrørende partshøringsspørgsmålet i sag 69 og sag 70.

Det fremgår hverken af sag 69 eller sag 70, at told- og skatteregionen har foretaget partshøring over kontrolrapporten. En almindelig antagelse om, at at told- og skatteregionen (i overensstemmelse med almindelig praksis) har foretaget partshøring er ikke tilstrækkelig. Der må findes konkret dokumentation for at fyldestgørende partshøring er foretaget i det materiale, EF-direktoratet modtager fra told- og skatteregionen.

De foreliggende positive oplysninger i de konkrete sager tyder efter min opfattelse i øvrigt på, at told- og skatteregionen alene har talt med parten; det er i sagerne uoplyst hvilke oplysninger parten i denne forbindelse har fået.

Af sag 69 fremgår således følgende: I en intern skrivelse af 25. september 1992, hvormed toldrapporten blev fremsendt til kontrolafdelingen fra en anden afdeling i told- og skatteregionen fremgår, at "regionen har ikke underrettet [parten]". I told- og skatteregionens fremsendelsesskrivelse af 12. november 1992 til EF-direktoratet anføres om regionens kontakt med virksomheden, at "(r)egionen har i virksomheden talt med eksportmedarbejder (NN), som forklarede, at ... [en gengivelse af forklaringen]".

I sag 70 anføres i told- og skatteregionens fremsendelsesskrivelse af 8. september 1993 til EF-direktoratet:

"Kontrollen har telefonisk kontaktet virksomheden der har oplyst, at varekoden ikke er korrekt angivet, se vedlagte kontrolrapport."

I kontrolrapporten af 2. september 1993 anføres bl.a.:

"Virksomheden erkender, at da udførselspapirerne blev udfærdiget har man ikke været opmærksom på at varen trods sit varenummer var uden indhold af korn.

Virksomheden har efterfølgende afgivet rettelsesangivelse, hvor varekoden er angivet til 2309 9031 0 050"

Sag 74 angår eksportrestitution i forbindelse med udførsel af kager. Told- og skatteregionen havde påført udførselsangivelsen (den såkaldte YM-blanket) følgende påtegning: "Varerne ses ikke udført af EF's toldområde". Sagen var dernæst fremsendt til EF-direktoratet, der på baggrund af den citerede påtegning afslog at yde eksportrestitution. Told- og skatteregionens påtegning er klart omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Efter min opfattelse kan partshøring i øvrigt ikke undlades efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, om såkaldt autentisk prægede oplysninger. Selvom det måtte kunne lægges til grund, at varerne ikke var udført med told- og skatteregionens mellemkomst eller viden, kan det dog ikke udelukkes, at parten ville kunne korrigere eller supplere oplysningen.

EF-direktoratet anfører afslutningsvis i sin afgørelse i sag 74, at "(e)ventuel henvendelse vedrørende den manglende udførselsdokumentation bedes rettet til hjemregionen". Denne mulighed for at rette henvendelse til told- og skatteregionen fritager efter min opfattelse ikke EF-direktoratet fra at foretage partshøring.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om sag 74 anført:

"Direktoratet er derimod enig i, at der burde være foretaget partshøring i sag 74, side ..., og praksis vedrørende manglende udpassageattest (fra EF's toldområde) er nu ændret, således at parten altid høres om toldvæsenets påtegning, før direktoratet træffer afgørelse i sagen."

Sag 76 indeholder ingen afgørelse; EF-direktoratet har dog oplyst, at der i sag 76 er givet ansøgeren A afslag på hektarstøtte, fordi en anden landmand B i sag 105 havde søgt om hektarstøtte til (bl.a.) det areal, som ansøgningen i sag 76 angår. Oplysningen om, at der har foreligget en "dobbeltansøgnig" er en oplysning, der både i forhold til A og B er omfattet af forvaltningslovens § 19, og EF-direktoratet burde derfor både i sag 76 og sag 105 have partshørt over denne oplysning.

I sag 88 er der truffet flere afgørelser. I sagen havde hektarstøtteansøgeren modtaget en forskudsbetaling, som EF-direktoratet ved sin første afgørelse af 30. september 1993 i sagen krævede tilbagebetalt. EF-direktoratet skrev følgende til parten:

"Vedr. forskud på hektarstøtte for arealer med oliefrø for høsten 1993.

De har på grundlag af Deres forhåndstilmelding til hektarstøtteordningen for høsten 1993 samt Deres ansøgning om forskudsbetaling for arealer med vinterraps modtaget et forskud på 50 pct. af den forventede hektarstøtte for arealer med vinterraps nedrundet til hele hektar.

EF-direktoratet har ikke registreret at have modtaget Deres endelige ansøgning om hektarstøtte for høsten 1993. Såfremt De har indsendt en sådan ansøgning, bedes De kontakte direktoratet snarest muligt på tlf. 33 92 70 00.

Hvis det er korrekt, at der ikke foreligger en endelig ansøgning fra Dem, anmodes De om inden 30 dage at tilbagebetale det uberettiget modtagne forskud inkl. renter. Renterne udgør 1,3 pct. pr. påbegyndt måned.

Ved tilbagebetaling inden for den nævnte frist udgør de skyldige beløb:

 

Uberettiget forskud

kr. 9.220,00

Renter

kr. 839,02

I alt

kr. 10.059,02

Den vedlagte kopi af denne skrivelse bedes indsendt sammen med beløbet."

En oplysning om, at EF-direktoratet ikke har modtaget partens endelige ansøgning, er klart omfattet af forvaltningslovens § 19, stk. 1. En positiv oplysning om, hvornår EF-direktoratet faktisk har modtaget en ansøgning, vil under visse forudsætninger kunne anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, om såkaldt autentisk prægede oplysninger, jf. ovenfor s. 35. Derimod vil en negativ oplysning om, at EF-direktoratet ikke har modtaget en ansøgning, efter min opfattelse ikke kunne anses for omfattet af § 19, stk. 2, nr. 1, idet det ikke vil kunne udelukkes, at parten vil kunne korrigere eller supplere oplysningen, ligesom sagens beskaffenhed (en tilbagebetalingssag) ikke gør det ubetænkeligt at undlade partshøring.

Efter min opfattelse fritager muligheden for at genoptage sagen - og at der gives en vejledning til parten herom - heller ikke myndigheden for at foretage partshøring efter forvaltningslovens § 19, med mindre betingelserne i forvaltningslovens § 20 er opfyldt. Efter § 20, stk. 1, "kan myndigheden undlade at foretage partshøring, hvis sagens karakter og hensynet til parten selv taler for det." - De citerede betingelser er åbenbart ikke opfyldt. Reglen er særligt tænkt anvendt i ansøgningssager med én part, hvor ansøgningen på det foreliggende grundlag delvist vil kunne imødekommes, og hvor hensynet til parten særligt taler for en hurtig afgørelse; jf. nærmere om bestemmelsens anvendelsesområde John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 250 f.

EF-direktoratet burde herefter have foretaget partshøring, forinden direktoratet traf den første afgørelse i sag 88.

Helt tilsvarende som i sag 88 forholder det sig i sag 89 og sag 92 , hvor de første afgørelser i sagerne ligeledes er af 30. september 1993.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 i relation til sagerne 88, 89 og 92 anført:

"Det skal endvidere oplyses, at direktoratet ikke umiddelbart nærer betænkelighed ved den fulgte fremgangsmåde i sagerne 88 (1. afgørelse), 89 (1. afgørelse), og 92 (1. afgørelse), da parten opfordres til at korrigere oplysningen vedrørende ansøgningen inden afgørelserne om tilbagebetaling effektueres. Desuden kan hensynet til parten selv tale for en hurtig afgørelse i tilfælde af, at pengene skal betales tilbage.

I henhold til artikel 14, stk. 1, i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, pålægges der således renter fra udbetalingstidspunktet og indtil tilbagebetaling finder sted, medmindre der måtte opstå mulighed for modregning i en kommende støtteudbetaling.

Endelig kan tilføjes, at direktoratets afgørelse i ovennævnte tre sager er truffet på grundlag af overgangsregler vedrørende støtteordningen for oliefrø, som ophører med udgangen af indeværende år."

Det EU-direktoratet har anført giver mig ikke grundlag for at ændre min opfattelse af partshøringsspørgsmålet i sagerne 88, 89 og 92. Det forhold, at parten kan pålægges renter kan ikke føre til, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 20 anvendes, men kan efter omstændighederne begrunde fastsættelse af en forholdsvis kort partshøringsfrist, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1, 3. pkt. En vejledning til parten om rentespørgsmålet i forbindelse med partshøringens foretagelse vil dog efter min opfattelse være fuldt tilstrækkeligt til at sikre, at parten selv vil kunne varetage sin interesse i en hurtig afgørelse i sagen.

Sag 51 angår ikke partshøring på baggrund af oplysninger, som myndigheden har indhentet eller modtaget fra anden side end parten selv. Sagen rejser ikke spørgsmål om partshøring efter forvaltningslovens § 19, men efter en videregående, ulovbestemt partshøringsregel , sammenholdt med det almindelige officialprincip.

I sagen søgte parten i et brev af 5. marts 1993 EF-direktoratet om udbetaling af et beløb, der var stillet som sikkerhed for en eksportlicens angående avlsdyr til Østrig. Parten anførte, at efter at der var blevet konstateret en bestemt kvægsygdom i Danmark, havde det ikke været muligt for den østrigske importør at få importtilladelse fra de østrigske veterinærmyndigheder, hvorfor alvsdyreksporten ikke havde kunnet gennemføres.

I sin afgørelse af 18. marts 1993 anfører EF-direktoratet bl.a. følgende:

"Når en licens ikke udnyttes inden for gyldighedsperioden, kan sikkerhedsstillelsen kun frigives, hvis der foreligger force majeure. Oplysningerne i virksomhedens brev tyder ikke på, at det er tilfældet.

...

Vi henviser til artikel 36, 37 og 38 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter."

Af KFO 3719/88 art. 36, stk. 1, fremgår følgende:

"1.Kan indførslen eller udførslen ikke ske inden for licensens gyldighedsperiode som følge af en begivenhed, som licenshaveren anser som force majeure, anmoder licenshaveren den kompetente myndighed i den licensudstedende medlemsstat om forlængelse af licensens gyldighedsperiode eller ophævelse af licensen. Han fører bevis for de som force majeure ansete omstændigheder senest seks måneder efter udløbet af licensens gyldighedsperiode.

Når beviserne ikke har kunnet fremlægges inden for denne frist, skønt den erhvervsdrivende har gjort sig umage for at fremskaffe og fremsende dem, kan han få forlænget fristen."

Hvis en myndighed mener, at en sag ikke er tilstrækkeligt oplyst fra partens side, følger det af officialprincippet (jf. afsnit 7 nedenfor), at den må bede parten om de relevante oplysninger. I tilknytning hertil må der antages at eksistere en ulovbestemt pligt til partshøring, dersom myndigheden må antage, at parten ikke er klar over, at oplysninger, som parten ligger inde med eller vil kunne fremskaffe, er relevante i forbindelse med myndighedens afgørelse af sagen. KFO 3719/88 art. 36, stk. 1, 1. afsnit, 2. pkt., og samme artikels stk. 1, 2. afsnit, kan ikke føre til et andet resultat. I de nævnte forordningsbestemmelser fastlægges blot, at parten har risikoen for en (absolut) bevisnød, ligesom der fastsættes en frist for partens fremskaffelse af fornødent bevis.

I sag 51 burde EF-direktoratet således ikke blot have meddelt parten, at oplysningerne i virksomhedens brev ikke tyder på, at der foreligger force majeure, men derimod have bedt parten om at fremkomme med (nærmere præciserede) yderligere oplysninger til belysning af spørgsmålet.

e) Partshøring fejlagtigt foretaget

Endelig adskiller sag 78 sig fra de øvrige sager med partshøringsfejl, idet fejlen i sag 78 ikke er manglende partshøring, men derimod, at der fejlagtigt er gennemført en partshøring. I sagen modtog EF-direktoratet den 15. maj 1993 et ansøgningsskema fra parten A, hvori A søgte om hektarstøtte for høsten 1993 til "Udtagne arealer (brak og non-food)"; dette areal er af A i ansøgningsskemaet angivet til 1,7 ha. I ansøgningsskemaet har A endvidere (i ansøgningsskemaets pkt. V, side 4) angivet ejendommens samlede areal til 20,8 ha. På ansøgningsskemaet har EF-direktoratets sagsbehandler noteret følgende:

" 7/12/93

Meddelt ansøger, at han ikke kan få støtte til 1,7 ha udtagne arealer, eftersom han ikke søger støtte til arealer med reformafgrøder.

Ansøger troede at frøgræs var en reformafgrøde.

Ansøgningen afvist.[Medarbejderens initialer]"

Den 7. december 1993 sendte EF-direktoratet en skrivelse til A, hvori bl.a. anføres:

"Ved gennemgangen af Deres ansøgning om hektarstøtte 1993 og/eller anmeldelse om grovfoderarealer mangler vi nedenstående oplysninger.

Udbetaling af Deres støtte er betinget af, at De besvarer nedenstående.

Bedriftens samlede areal mangler eller er forkert angivet (punkt V, side 4). De bedes kontrollere om De har opgivet areal for samtlige eventuelle forpagtninger og om De har medregnet eventuelle oplysninger fra bilag 2 (Oplysninger om bedriften (ejendommens samlede areal)).

...

Deres angivelse af støtteberettiget areal er større end bedriftens samlede areal. På denne baggrund må vi formode, at der foreligger en fejl fra Deres side. De bedes derfor venligst afgive Deres bemærkninger til det registrerede forhold.

..."

Den 12. februar 1994 angav A på en genpart af brevet (som EF-direktoratet modtog den 18. s.m.), at bedriftens samlede areal er 210.786 m2 ; spørgsmålet om størrelsen af det støtteberettigede areal i forhold til ejendommens samlede areal kommenterede A ikke.

Også på baggrund af EF-direktoratets bemærkning i skrivelsen af 7. december 1993 om, at udbetalingen af A's støtte er betinget af besvarelsen af spørgsmålene, må skrivelsen anses for en partshøring. Som partshøring betragtet må skrivelsen i 3 relationer anses for problematisk.

For det første må det - dersom dateringen af det ovenfor citerede notat og af skrivelsen lægges til grund - anses for en fejl, at EF-direktoratet traf afgørelse samme dag, som direktoratet sendte en partshøring i sagen. Derom der foretages partshøring, bør sagens afgørelse selvsagt afvente resultatet af partshøringen.

For det andet måtte partshøringen imidlertid anses for overflødig; EF-direktoratet meddelte på andet grundlag og ganske uafhængigt af ejendommens samlede areal afslag på ansøgningen.

Og for det tredje må det bero på en faktisk vildfarelse hos EF-direktoratet (som A undlod at kommentere), når det i partshøringsskrivelsen angives, at det støtteberettigede areal i ansøgningsskemaet er angivet til et større areal end ejendommens samlede areal; som det fremgår ovenfor var de to angivne arealer 1,7 ha. hhv. 20,8 ha. Forholdet beror muligvis på, at partshøringsskrivelsen er en standardskrivelse; i så fald må udformningen og anvendelsen af skrivelsen i den konkrete sag anses for uheldig i forhold til A, som med rette kunne blive forvirret over skrivelsens indhold.

7) Sagsoplysning.

Efter officialprincippet påhviler det den myndighed, der skal træffe afgørelse, at påse, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til at myndigheden kan træffe en fuldt forsvarlig afgørelse. Der er kun i relation til 6 af de undersøgte sager anledning til at gøre bemærkninger i relation til sagsoplysningsspørgsmålet; kun i 3 af sagerne er der tale om mangelfuld sagsoplysning.

I min foreløbige rapport skrev jeg om sag 2:

"I sag 2 , der i øvrigt er omtalt ovenfor i afsnit 6 (s. 40ff), har Danske Mejeriers Mælkeudvalg i sin udtalelse til EF-direktoratet i anledning af partens klage henvist til, at parten på baggrund af partens ansøgning indsendt til mælkeudvalget den 4. oktober 1989 og Danske Mejeriers Mælkeudvalgs skrivelse af 13. december 1989 til parten måtte være klar over, hvilken basisfedtprocent, der er tilknyttet bedriften. De nævnte dokumenter findes ikke blandt de sagsakter, jeg har modtaget fra EF-direktoratet, og jeg må gå ud fra, at de heller ikke har foreligget for EF-direktoratet forud for EF-direktoratets afgørelse i sagen. Da de 2 sagsakter var af væsentlig betydning for EF-direktoratets afgørelse i sagen, burde EF-direktoratet forud for sin afgørelse have haft disse dokumenter til gennemsyn og ikke have ladet sig nøje med en angivelse af disses karakter og indhold i udtalelsen fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 udtalt følgende om sag 2:

"Ombudsmandens vurdering beror dog i det ene tilfælde øjensynligt på en misforståelse.

I sag 2, side ..., findes partens ansøgning af 4. oktober 1989 således på sagen, såvel i original som i kopi. Direktoratets afgørelse er derfor truffet på grundlag af de oplysninger om fedtprocenten, som producenten har anført i ansøgningen, og direktoratet har ikke fundet behov for at rekvirere Mælkeudvalgets brev af 13. december 1989."

På sagen findes et skema kaldet "Ansøgning om overdragelse af basisandel til sammenlægning med erhververs basisandel (Sammenlægning)". Skemaet har på side 1 øverst fortrykt tidsangivelsen "Januar 1989"; det er underskrevet og dateret af parten den 19. september 1989 og modtaget af Danske Mejeriers Mælkeudvalg den 4. oktober 1989. Jeg går herefter ud fra, at EF-direktoratet med "partens ansøgning af 4. oktober 1989 " mener det nævnte ansøgningsskema. Jeg må følgelig frafalde mit synspunkt om, at EF-direktoratet inden sin afgørelse burde have indhentet "partens ansøgning af 4. oktober 1989 ". - Derimod må jeg fastholde, at EF-direktoratet burde have rekvireret Danske Mejeriers Mælkeudvalgs brev af 13. februar 1989.

I sag 12 , der angår ægtefælleoverdragelse, er hovedspørgsmålet, hvorvidt A, der ønskede at overtage halvdelen af ægtefællen B's bedrift, kunne dokumentere ikke at have haft landbrug som hovederhverv. Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde ikke ment, at A opfyldte pkt. 5.3 i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 8. juli 1992 vedrørende ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v. Heri er bl.a. anført:

"Overtagelse fra ægtefælle kan betragtes som etablering, hvis den overtagende ægtefælle i forvejen ikke har ejet eller forpagtet nogen del af bedriften og i mindst 2 kalenderår forud for ansøgningsfristen ikke har haft landbrug som hovederhverv på bedriften og i øvrigt i forbindelse med erhvervelsen opfylder bestemmelserne om hovederhverv og ejerskab."

I Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse af 7. december 1992 til EF-direktoratet anførte Danske Mejeriers Mælkeudvalg bl.a.:

"1.Bestemmelsen om ægtefælleoverdragelse er ikke opfyldt, jf. pkt. 5.3 i vejledningen af 8. juli 1992, idet påklager kun i begrænset omfang kan dokumentere udejob/dagpengemodtagelse i perioden frem til den 1. januar 1992, og påklager ikke på anden måde kan dokumentere, at hun ikke har haft landbrug som hovederhverv på ægtefællens bedrift i de perioder 31. maj 1990 - 7. januar 1991 og 9. april 1991 til 25. august 1991, hvor der ikke har været registreret dagpengemodtagelse.

2.Det forhold at påklager siden den 25. august 1991 uafbrudt har været tilmeldt arbejdsformidlingen som arbejdssøgende samt har søgt arbejde uden for bedriften og følger sprogkurser, kan ikke danne grundlag for at ansøgningen kan imødekommes, når påklager ikke i form af dagpengemodtagelse, er under uddannelse eller ved anden tilknytning til arbejdsmarkedet kan dokumentere, at hun ikke har haft landbrug som hovederhverv på bedriften i mindst 2 kalenderår forud for ansøgningsfristen."

Det fremgår af sagen, at det internt i EF-direktoratet og på et møde mellem EF-direktoratet og Landbrugsministeriets departement i forbindelse med behandlingen af sag 12 generelt blev drøftet, hvilke kriterier der er relevante i forbindelse med afgørelsen af, hvorvidt en ansøger "ikke har haft landbrug som hovederhverv ...". Det fremgår i denne forbindelse, at man i hidtidig praksis havde anset en ansøger for at have haft landbrug som hovederhverv, dersom ansøgeren ikke havde været tilmeldt arbejdsformidlingen som arbejdssøgende uafbrudt i mindst 2 år, og dersom ansøgeren ikke på anden vis kunne dokumentere ikke at have haft landbrug som hovederhverv på ægtefællens bedrift. I forbindelse med drøftelserne om de relevante kriterier nåede man frem til, at manglende tilmelding til arbejdsformidlingen ikke i sig selv kunne godtgøre, at en ansøger havde haft landbrug som hovederhverv på ægtefællens bedrift. Der måtte også inddrages andre kriterier, bl.a. ansøgerens relation til arbejdsløshedskasse og det sociale system i den relevante periode, samt skattemæssige oplysninger vedrørende ansøgeren for den nævnte periode. Hvad sidstnævnte angår ville det være relevant, om ansøgeren havde haft lønindkomst eller indkomst som selvstændig uden for landbruget, og hvilken størrelse en sådan indkomst måtte have haft, samt om ansøgeren skattemæssigt havde haft status som medhjælpende ægtefælle.

I den konkrete sag indhentede EF-direktoratet imidlertid ikke yderligere oplysninger, men stadfæstede den 19. april 1993 Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse (blot) under henvisning til, at ansøgeren først den 26. august 1991 var blevet tilmeldt arbejdsformidlingen (hvorved betingelsen om ikke at have haft landbrug som hovederhverv kun blev anset for opfyldt i formentlig ca. 1 år). EF-direktoratet burde i sagen også have indhentet oplysninger om ansøgerens skattemæssige forhold og forhold til arbejdsløshedskasse og det sociale system (som ovenfor angivet) for så vidt angår perioden før 26. august 1991. Dette gælder også på baggrund af, at EF-direktoratet den 8. april 1992 for en tidligere periode havde meddelt parten afslag på en tilsvarende ansøgning. Parten kunne heller ikke på denne baggrund forventes at vide, at de nævnte oplysninger om skattemæssige forhold og forhold til arbejdsløshedskasse og det sociale system kunne have relevans for sagens afgørelse.

I sag 51 , der er nærmere omtalt ovenfor i afsnit 6 (s. 57ff), burde EF-direktoratet efter en videregående, ulovbestemt partshøringsregel, sammenholdt med det almindelige officialprincip have bedt parten om at fremkomme med (nærmere præciserede) yderligere oplysninger til belysning af spørgsmålet om, hvorvidt der havde foreligget force majeure.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om sag 12 og sag 51 anført:

"Problemet i de to øvrige sager er efter direktoratets opfattelse, at der ikke over for Ombudsmanden er redegjort tilstrækkeligt for, at de faktisk er indhentet yderligere oplysninger. Der redegøres nærmere for sag 51, side ..., under afsnit C. Hjemmelsspørgsmål. Det skal tilføjes, at afgørelsen i begge sager er materielt lovligt."

EU-direktoratets bemærkninger giver mig ikke grundlag for at ændre min opfattelse vedrørende sagsoplysningsspørgsmålet i sagerne 12 og 51.

Officialprincippet (nu også sammenholdt med bestemmelsen i forvaltningslovens § 32) indebærer, at myndigheden har ansvaret for, at sagen indeholder de relevante oplysninger. Forvaltningslovens § 32 indeholder følgende bestemmelse:

"Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, må ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver."

I 3 sager - sag 20, sag 21 og sag 23 - har EF-direktoratet korrekt valgt ikke at indhente yderligere oplysninger om partens helbred, idet EF-direktoratet havde valgt ikke at tillægge helbredskriteriet afgørende betydning i sagerne.

I sag 20 havde parten søgt om tildeling af basisandel i forbindelse med overtagelse af faderens bedrift. Parten, der på ansøgningstidspunktet var 25 år, havde søgt Danske Mejeriers Mælkeudvalg om dispensation fra kravet om 26 års alder i pkt. 5.1. i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 8. juli 1992 vedrørende ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v. Parten havde til Danske Mejeriers Mælkeudvalg indsendt en lægeerklæring vedrørende faderens helbred. Lægeerklæringen fandtes ikke på EF-direktoratets sag, da jeg modtog den, og jeg går ud fra, at EF-direktoratet heller ikke modtog erklæringen i forbindelse med EF-direktoratets behandling af klagesagen. I klagen af 14. september 1992 til EF-direktoratet anfører en partsrepræsentant om faderens helbred:

"I henhold til sammen med ansøgningen indsendt lægeerklæring fra læge .... lider faderen .... af en svær sukkersyge, som har medført udtalt blindhed.

Denne sygdom har udviklet sig siden 1989."

Danske Mejeriers Mælkeudvalg anførte i sin udtalelse af 28. oktober 1992 blot følgende om faderens helbred:

"De meddelte forhold vedrørende faderens sygdom, kan, uanset indholdet i den medsendte lægeerklæring, ikke danne grundlag for godkendelse af ansøgningen ..."

Forinden EF-direktoratet traf afgørelse i sagen indhentede EF-direktoratet ikke yderligere oplysninger om faderens helbred (og herunder den omhandlede lægeerklæring). Af EF-direktoratets afgørelse af 8. juni 1993 fremgår bl.a. følgende:

"Vejledningen giver ikke mulighed for at se bort fra alderskravet ved familieoverdragelse på grund af sygdom."

I sag 21 klagede parten til EF-direktoratet over, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg ikke havde dispenseret fra kravet om 26 års alder på baggrund af, at partens far "har tiltagende problemer med helbredet". I sagen findes en erklæring af 4. august 1992 fra faderens alment praktiserende læge gennem 18 år. I erklæringen anbefaler lægen, at faderen nedtrapper sin arbejdsmængde "af helbredsmæssige grunde". Erklæringen indeholder ikke nærmere oplysninger om faderens helbred. Danske Mejeriers Mælkeudvalg anførte i sin udtalelse af 30. oktober 1992 til EF-direktoratet blot følgende angående faderens helbred:

"De i klagen anførte forhold vedrørende faderens helbred er ikke omfattet af tildelingsreglerne ..."

Inden EF-direktoratet den 8. juni 1993 traf afgørelse i sagen indhentede EF-direktoratet ikke nærmere oplysninger om faderens helbred. I afgørelsen er bl.a. anført den ovenfor citerede sætning fra afgørelsen i sag 20.

Også sag 23 angik spørgsmålet om dispensation fra kravet om 26 års alder på grund af parten A's faders sygdom. I A's klage af 28. september 1992 til EF-direktoratet anføres om A's fars sygdom:

"... (A's) far havde og ... har Parkinson's syge.

....

(A's) far havde på handelstidspunktet haft sygdommen i nogle år, og det blev værre og værre På handelstidspunktet kunne han ikke selv klare sig ((A's) mor hjælper ham i det omfang, som der på handelstidspunktet og i dag er behov for). ..."

I Danske Mejeriers Mælkeudvalgs udtalelse af 28. oktober 1992 til EF-direktoratet anføres det om A's fars helbredsforhold blot, "at faderens sygdomsforhold ikke giver mulighed for at se bort fra 26-årsreglen ...".

Inden EF-direktoratet den 16. juni 1993 traf afgørelse i sagen indhentede EF-direktoratet ikke nærmere oplysninger om faderens helbred. I afgørelsen er bl.a. anført den ovenfor citerede sætning fra afgørelsen i sag 20.

Sagerne 20, 21 og 23 illustrerer på udmærket måde samspillet mellem hjemmelsgrundlaget og officialprincippet. Eftersom det må have været EF-direktoratets opfattelse, at den tidligere ejers sygdom i forbindelse med en familieoverdragelse ikke under nogen omstændigheder ville kunne føre til en fravigelse fra kravet til ansøgerens minimumsalder (26 år), har det ikke været relevant at indhente nærmere oplysninger om den tidligere ejers sygdom, dennes virkning (bl.a. på den tidligere ejers erhvervsevne) og prognose. Især når det drejer sig om særligt fortrolige oplysninger som bl.a. helbredsoplysninger (jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 8, s. 67ff) må myndigheden afklare, om det er nødvendigt at indhente yderligere oplysninger på baggrund af de gældende regler og deres anvendelse i praksis, forinden der foretages yderligere sagsoplysningsskridt. Der vil således jævnligt være behov for en vekselvirkning mellem hjemmelsovervejelserne i en sag og overvejelserne om sagens oplysning.

På baggrund af EF-direktoratets opfattelse af det retlige grundlag skulle der ikke i de 3 sager foretages yderligere sagsoplysningsskridt. Situationen ville have været anderledes, dersom EF-direktoratet havde haft den retsopfattelse, at en dispensation fra kravet om 26 års alder ville kunne komme på tale alt efter sygdommens nærmere karakter; i så fald ville der i de 3 sager skulle have været indhentet nærmere, relevante helbredsoplysninger.

8) Tavshedspligt - Indhentelse og videregivelse af oplysninger.

Straffelovens § 152 indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

"Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes ...

...

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser."

De hensyn, som kan begrunde tavshedspligt, er nærmere beskrevet i forvaltningslovens § 27, stk. 1:

"Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jfr. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c- 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til:

1)statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2)rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3)forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4)gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5)det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,

6)enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold, eller

7)enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold."

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder er nærmere reguleret i forvaltningslovens § 28, der sondrer mellem såkaldt særligt fortrolige oplysninger, jf. § 28, stk. 1, og andre fortrolige oplysninger, jf. § 28, stk. 3. § 28, stk. 1-3 indeholder følgende bestemmelser:

"Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

1)den, oplysningen angår, har givet samtykke,

2)det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

3)videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

4)videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.

Stk. 3. Andre fortrolige oplysninger må ud over de i stk. 2 nævnte tilfælde kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe."

Videregivelse af oplysninger til andre end en anden forvaltningsmyndighed (det vil bl.a. sige videregivelse til private) er ikke reguleret i forvaltningsloven. I disse situationer må der i princippet tages stilling til en videregivelse direkte på grundlag af bestemmelsen i straffelovens § 152, stk. 1. Ved vurderingen af, hvorvidt en videregivelse må anses for "uberettiget" , vil der dog i visse situationer kunne hentes nogen vejledning i de detaljerede videregivelsesregler i forvaltningslovens § 28.

Kun 4 af de undersøgte sager ses at indeholde oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1 (såkaldt særligt fortrolige oplysninger).

Sag 20, sag 21 og sag 23 , der alle er refereret nærmere ovenfor under afsnit 7 (s. 64ff), indeholder oplysninger om ansøgerens faders helbredsforhold.

Sag 35 indeholder en række oplysninger, som har betydning for vurderingen af partens personretlig habilitet. På baggrund af oplysningerne, som angår partens rent personlige forhold, mente EF-direktoratet, at parten havde været personretligt inhabil i forbindelse med indgivelsen af en ansøgning om ophørsstøtte (sagen er nærmere omtalt nedenfor s. 164ff i kapitel III.C).

Andre fortrolige oplysninger (jf. forvaltningslovens § 28, stk. 3) findes i 17, muligvis 18, andre sager.

I sag 6 findes andre fortrolige oplysninger om økonomiske vanskeligheder hos en forpagter, i sag 12 oplysning om partens arbejdsforhold, i sag 56 oplysning om, at toldstempler er forfalsket (men ikke bestemte oplysninger om gerningsmanden eller -mændene til forfalskningen), i sag 64 og sag 75 fortrolige oplysninger om partens handelsforhold samt i sag 73 fortrolige oplysninger om partens (et rederis) vareforbrug. 10 sager indeholder fortrolige oplysninger om partens produktionsforhold.

Sag 67 indeholder muligvis fortrolige oplysninger om partens produktionsforhold. For at afgøre, hvorvidt dette er tilfældet kræves der et nærmere branchekendskab. I sagen findes en såkaldt YM-blanket, hvori er angivet en vis mængde marcipan og nærmere angivne kg.-mængder henholdsvis sukker, glykose, majs og søde mandler. Hvis marcipanens nærmere sammensætning er oplyst på emballagen eller på anden måde er offentligt tilgængelig, er oplysninger om marcipanens sammensætning ikke fortrolige oplysninger. Hvis derimod oplysningerne ikke er offentligt tilgængelige, og produkternes sammensætning samtidig i branchen anses for forretningshemmeligheder og/eller er væsentlige konkurrenceparametre, må oplysningerne anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, og § 28, stk. 3. Tilsvarende vil oplysninger om partiets størrelse og modtagerangivelsen kunne være fortrolige, hvis disse oplysninger giver et væsentligt indblik i virksomhedens markeds- eller samhandelsforhold.

Medens de hidtil nævnte fortrolige oplysninger har været omfattet af tavshedspligten af hensyn til private interesser, indeholder sag 63 nogle særegne oplysninger, som også kunne anses for omfattet af tavshedspligten af hensyn til offentlige interesser, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2, og forvaltningslovens § 28, stk. 3. I sag 63 søgte en virksomhed A EF-direktoratet om frigivelse af en garanti i forbindelse med en eksport til et fremmed land B. EF-direktoratet ville ikke godkende importdokumentationen fra B, men A mente, at dette skyldtes, at toldmyndighederne i B havde begået fejl i forbindelse med udfærdigelsen af importdokumenterne. A prøvede gentagende gange - både selv og via den danske ambassade i B - at skaffe den efter A's opfattelse korrekte dokumentation fra B, men forgæves. Sagen indeholder - ganske nærgående - oplysninger om den historiske, politiske, kulturelle og mentalitetsmæssige baggrund for, at den korrekte dokumentation ikke havde kunnet fremskaffes fra myndighederne i B, og herunder om, hvorfor det ikke er muligt at få en mand fra B til at erkende, at han (i første omgang) har begået en fejl. Disse detaljerede oplysninger må efter min mening efter omstændighederne i alle fald delvist kunne anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2. Oplysningerne vil tillige være omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, af hensyn til A's økonomiske interesser, dersom en offentliggørelse af oplysningerne må antages at ville kunne skade den fremtidige eksport fra A til B.

I de resterende sager findes der efter min opfattelse ikke oplysninger, som klart er fortrolige.

Således indeholder en mælkekvote-sag efter min opfattelse ikke nødvendigvis fortrolige oplysninger. Således kan standardoplysninger om arealer, antal køer m.v. og ejendommens basisfedtprocent efter min opfattelse ikke anses for drifts hemmeligheder , der er omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7; det samme gælder størrelsen af de basisandele (mælkekvoter), der fastsættes ud fra relativt objektive kriterier. Området er jo netop karakteriseret ved, at der ikke er fri konkurrence, og at den enkelte landmand ikke frit kan bestemme sin produktion. Den enkelte landsmand ville rent bortset herfra i øvrigt heller ikke ved at regulere sin egen produktion væsentligt kunne påvirke det samlede marked eller påføre andre landbrug nogen mærkbar konkurrence. De nævnte oplysninger i mælkekvote-sagerne giver efter min opfattelse næppe heller i almindelighed et sådant indblik i landmandens personlige økonomiske forhold , at oplysningerne af denne grund er omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, smh. John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 322 ff.

Hektarstøtte-sagerne indeholder efter min opfattelse i almindelighed ikke fortrolige oplysninger. Således kan simple oplysninger om markarealer og hvilke afgrøder, der er dyrket (markplaner) normalt ikke anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7. Også dette område er karakteriseret ved, at der ikke er fri konkurrence. De nævnte oplysninger vil efter min opfattelse normalt heller ikke kunne anses for fortrolige oplysninger om en landmands økonomiske forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, heller ikke selvom støttens størrelse ud fra objektive kriterier er arealafhængig.

På denne baggrund ses der kun i 6 sager at være videregivet klart fortrolige oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed eller private, og i intet tilfælde kan den skete videregivelse anses for uberettiget.

I sagerne 20, 21 og 23 har EF-direktoratet videregivet helbredsoplysninger, som må anses for særligt fortrolige (jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1) til Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Danske Mejeriers Mælkeudvalg kan ikke anses for en offentlig forvaltningsmyndighed, men må derimod anses for en privat organisation. Videregivelsen må derfor vurderes efter straffelovens § 152, stk. 1; ved vurderingen af, hvorvidt videregivelsen efter denne bestemmelse må anses for "uberettiget", vil de detaljerede videregivelsesbestemmelser i forvaltningslovens § 28 dog kunne være retningsgivende. På baggrund af bestemmelsen i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4, må en videregivelse af særligt fortrolige oplysninger fra en rekursmyndighed til den myndighed, der i første instans har truffet afgørelse i sagen, anses for berettiget i den udstrækning, videregivelsen er nødvendig for at indhente en kvalificeret udtalelse fra førsteinstansen eller er nødvendig for over for førsteinstansen at begrunde eller forklare rekursmyndighedens afgørelse, smh. herved John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 365 ff. Tilsvarende må det efter min opfattelse antages, at en forvaltningsmyndighed vil være berettiget til at videregive særligt fortrolige oplysninger til en privat organisation, som efter lovgivningen træffer afgørelse som første instans i sagen. Ved videregivelse til private organisationer, der ikke er undergivet tavshedspligt, smh. straffelovens § 152 ff og forvaltningslovens § 27, bør der dog udvises særlig tilbageholdenhed med videregivelse af (særligt) fortrolige oplysninger. Efter min opfattelse har EF-direktoratet ikke - ved at indhente en udtalelse fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg (om bl.a. helbredsoplysningerne) og ved at underrette Danske Mejeriers Mælkeudvalg om EF-direktoratets afgørelse i sagen - i uberettiget omfang videregivet særligt fortrolige oplysninger.

Som det også fremgår af omtalen af de 3 sager ovenfor under afsnit 7 (s. 64ff) var forholdet i sag 20 og sag 21 i øvrigt det, at samtlige helbredsoplysninger i sagen var kendt for Danske Mejeriers Mælkeudvalg inden sagen blev indbragt for EF-direktoratet. Der foreligger derfor i disse 2 sager næppe nogen "røbelse" af oplysninger i forbindelse med EF-direktoratets videregivelse af disse til Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Anderledes var forholdet formentlig i sag 23 , hvor parten først ses at være fremkommet med helbredsoplysningerne i forbindelse med EF-direktoratets behandling af sagen. Heller ikke i denne sag finder jeg imidlertid, at EF-direktoratet uberettiget har videregivet oplysninger til Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

Sag 35 indeholder en anden videregivelsessituation i forhold til private. En speciallæge i psykiatri, B, der tidligere i sagen havde afgivet en fyldig erklæring, og som under EF-direktoratets behandling af sagen havde rettet telefonisk henvendelse til EF-direktoratet og kraftigt havde støttet parten A's sag, blev af EF-direktoratet underrettet om direktoratets afgørelse af 20. juni 1993 i sagen. I afgørelsen anføres det om A's rent private forhold:

"... anfører (A) bl.a., at (A) har haft psykiske problemer og under en depression afhændede (A's) mælkekvote. (A's) anmodning var vedlagt en erklæring - stilet til EF-direktoratet - var (B). (B) underbygger (A's) oplysninger om den belastende tilstand, (A) har været i, omkring tidspunktet for (A's) beslutning om at sælge mælkekvoten.

...

... afgørelsen er truffet under henvisning til Myndighedslovens § 65, stk. 1, og (B's) erklæring af 8. december 1992."

Den herved skete videregivelse af særligt fortrolige oplysninger til B finder jeg ikke uberettiget. Der er ikke i forhold til B, der detaljeret kendte A's personlige forhold, tale om nogen "røbelse" af fortrolige oplysninger, og oplysningerne om A's rent private forhold er gengivet væsentligt mindre detaljeret i EF-direktoratets afgørelse end i sagen i øvrigt (herunder i B's erklæring).

A havde i sin klage af 10. februar 1993 til EF-direktoratet bl.a. anført, at "(B) står gerne til rådighed med yderligere oplysninger". A's henvisning til B kan ikke anses for et (tilstrækkeligt specifikt) samtykke til, at EF-direktoratet videregiver oplysninger til B. Indholdet af B's erklæring i sagen, indholdet af A's klage til EF-direktoratet og B's henvendelse til EF-direktoratet under klagesagens behandling kunne imidlertid give grundlag for at antage, at B i sagen optrådte som bisidder for A. Under alle omstændigheder er der ikke i sagen noget grundlag for at antage, at A ville have modsat sig en videregivelse af oplysninger til B som sket.

I sag 56 indeholdt EF-direktoratets afgørelse af 22. september 1993 oplysning om forfalskede tyske toldstempler. EF-direktoratet sendte Told- og Skattestyrelsen en notits af afgørelsen og videregav herved oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 3. Videregivelsen må anses for uproblematisk, allerede på baggrund af, at de (i øvrigt væsentligt mere detaljerede) oplysninger i sagen om de forfalskede tyske toldstempler stammede fra Told- og Skattestyrelsen.

I eksportrestitutionssagerne er sagsoplysningen almindeligvis foretaget af vedkommende told- og skatteregion. I sag 72 indhentede EF-direktoratet dog yderligere oplysninger om en prøve, der var udtaget i sagen. I EF-direktoratets afgørelse af 20. november 1992, hvoraf vedkommende told- og skatteregion modtog en notits, anføres det herom:

"På baggrund heraf har vi spurgt Veterinærdirektoratets Laboratorium om indholdet af den pågældende prøve. Vi fik herved oplyst, at der ikke fandtes stykker af bryst i prøven og at kyllingestykkerne bar præg af at være tilfældigt pakket."

EF-direktoratets videregivelse til told- og skatteregionen af disse oplysninger, som må være omfattet af forvaltningslovens § 28, stk.3, må efter min opfattelse anses for berettiget, idet oplysningerne var af væsentlig betydning for EF-direktoratets afgørelse i sagen.

9) Begrundelse.

a) Indledning

Forvaltningsloven indeholder i kapitel 6 følgende bestemmelser om begrundelse af afgørelser:

" § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 23. Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2. En begæring om skriftlig begrundelse efter stk. 1 skal besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed, skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Begrundelsespligten gælder i forbindelse med afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, jf. § 22 og § 23, stk. 1, 1. pkt.

I forbindelse med skriftligt meddelte afgørelser gælder bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 22 og 24 om samtidig begrundelse.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., skal der i begrundelsen henvises til den eller de retsregler , der danner grundlag for afgørelsen. Henvisningen må være præcis. For så vidt angår love og bekendtgørelser, der er optaget i Lovtidende, må der således henvises til nr., dato og korrekt titel i Lovtidende samt til de(n) relevante paragraf(fer), stk.(r), pkt.(r), litra, led o.s.v. Er en retsforskrift kundgjort på anden måde (f. eks. ved optagelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende) må der - ud over den korrekte titel, nr., dato o.s.v. - henvises hertil. Meningen med kravet om en præcis henvisning til de(n) relevant(e) retsforskrift(er) er også at give parten mulighed for at foretage kontrolopslag i den originale retskilde. En identifikation af retsforskriften ved dennes almindelige kaldenavn vil kunne være tilstrækkelig i tilfælde, hvor myndigheden med sikkerhed kan lægge til grund, at parten i forvejen kender retsforskriften og dens præcise indhold, og hvor der samtidig ikke - på grund af ændringer i retsforskriften - kan være tvivl om, hvilken affattelse af retsforskriften, der er anvendt. På det område, der er omfattet af undersøgelsen, vil der næppe kunne tænkes sådanne retsforskrifter med et almindeligt kaldenavn. Området er karakteriseret ved et - til dels ganske kompliceret - samspil mellem i høj grad tekniske regler på nationalt og EF-plan, og der sker jævnligt ændringer i centrale dele af reglerne.

For så vidt angår skønsmæssige afgørelser - d.v.s. afgørelser, hvor betingelserne for at træffe en given afgørelse (retsfaktum) og/eller afgørelsens indhold (retsfølgen) i den skrevne retsforskrift ikke er angivet eller dog kun angivet med en ikke ubetydelig mangel på præcision - kræver forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt., at de bestemmende hovedhensyn - d.v.s. de væsentlige kriterier, der har ført til afgørelsen - skal angives.

I en vis udstrækning vil en begrundelse også skulle tage stilling til partsanbringender , jf. bl.a. min beretning for 1990, s. 359. Dette gælder ikke blot, såfremt partens anbringender angår kriterier, som myndigheden selv har inddraget i afgørelsen, men også andre partsanbringender, som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante for afgørelsen. For så vidt angår anbringender, som af myndigheden anses for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv lægger stor vægt på, vil det efter omstændighederne være rigtigst udtrykkeligt i begrundelsen kortfattet at angive, at de pågældende anbringender ikke er tillagt betydning, således at parten kan konstatere, at myndigheden har været opmærksom på disse.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal begrundelsen endvidere "om fornødent indeholde en kort redegørelse" for sagens faktum. Omfanget, indholdet og detaljeringsgraden af en redegørelse for sagens faktum afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Behovet for en redegørelse for sagens faktum må bl.a. vurderes på baggrund af, i hvilket omfang parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og hvorvidt sagens faktum i øvrigt er velkendt for parten eller ej. Herudover må kompleksiteten af sagens faktum også indgå i vurderingen, ligesom det er af betydning, om faktum er omtvistet eller ej. I relation til omstridt faktum må begrundelsen ikke blot indeholde en angivelse af, at faktum er omstridt, men også en angivelse af de modstridende versioner heraf samt en udtrykkelig angivelse af, hvilket faktum myndigheden bevismæssigt lægger til grund i forbindelse med afgørelsen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan begrundelsens indhold kun begrænses i det omfang, oplysninger, der ellers skulle være indgået i begrundelsen efter § 24, stk. 1-2, ville kunne undtages fra aktindsigt i medfør af den ganske restriktive bestemmelse i forvaltningslovens § 15; denne bestemmelse kræver, at der foreligger afgørende modhensyn af nærmere bestemt karakter. En indskrænkning af begrundelsen efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, vil næppe kunne tænkes at være relevant på det undersøgte område.

I øvrigt kan med hensyn til begrundelsespligten og begrundelsens indhold henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 363 ff, og særligt s. 368 ff.

b) Oversigt over de undersøgte sager

Af de 105 sager, der indgår i undersøgelsen, har EF-direktoratet som nævnt ikke kunnet finde akter i 2 af sagerne, og i 5 af sagerne findes ingen afgørelse blandt sagsakterne. I disse 7 sager har der selvsagt ikke været spørgsmål om at tage stilling til, om forvaltningslovens begrundelsesregler har været overholdt.

I de resterende 98 sager er der truffet i alt 112 afgørelser (vedrørende sagens materie). Heraf giver de 14 afgørelser (fordelt på 14 sager) ikke anledning til kritiske bemærkninger for så vidt angår overholdelsen af forvaltningslovens begrundelsesregler. De resterende 98 afgørelser (fordelt på 84 sager) lider af mere eller mindre væsentlige begrundelsesmangler.

I 86 tilfælde kan henvisningen til skrevne regler ikke anses for fyldestgørende. I 19 tilfælde findes ikke en fyldestgørende henvisning til eller referat af praksis. I 5 tilfælde er der ikke redegjort fyldestgørende for de væsentlige hovedhensyn. I 14 tilfælde forholder begrundelsen sig ikke fyldestgørende til relevante partsanbringender. Endelig er der i 9 tilfælde ikke indeholdt en tilstrækkelig sagsfremstilling (henvisning til faktum) i afgørelsen. Underinddelt på denne måde overstiger antallet af tilfælde, hvor en begrundelse således ikke er helt fyldestgørende (i alt 133), antallet af afgørelser, der ikke er helt fyldestgørende begrundet (98 afgørelser). Dette skyldes, at begrundelsen i nogle af de 98 afgørelser er utilstrækkelig i flere af de nævnte relationer.

I det følgende vil begrundelsesspørgsmålet blive belyst ved konkrete eksempler. Der vil ikke blive foretaget nogen total, detaljeret gennemgang af alle de sager, hvor begrundelsen må anses for mere eller mindre mangelfuld. En sådan gennemgang ville være særdeles omfattende og ville næppe skabe noget større eller mere klart overblik over problemerne. I stedet er udvalgt et mindre antal sager, som må anses for egnede til at illustrere begrundelsesproblemerne på området.

c) Ikke begrundelsesmangel

De 14 sager, der ikke indeholder begrundelsesmangler , kan opdeles i forskellige grupper. I 2 sager ses der alene at være truffet en mundtlig afgørelse i sagen; i forbindelse med mundtlige afgørelser er der ikke en almindelig pligt til at give en samtidig begrundelse, smh. forvaltningslovens § 22 og § 23. I 3 sager har der ikke efter forvaltningslovens § 22 været pligt til at begrunde EF-direktoratets afgørelse, som må anses for at have givet parten "fuldt ud medhold". Det samme gælder formentlig i sag 35 ; denne sag er imidlertid også blandt de sidste 9 (af de 14) sager. I de 9 sager må den begrundelse, der er givet, anses for fuldt ud fyldestgørende.

Som et eksempel på en fyldestgørende begrundelse kan nævnes sag 50. I EF-direktoratets afgørelse i denne sag anføres bl.a.:

"I brev af 7. juli 1993 har (B) på (A's) vegne klaget over Mælkeudvalgets afgørelse af 30. juni 1993, hvori udvalget meddeler (A), at man vil tilbageføre en kvote på 60.425 kg, idet (A) ved en EDB-fejl er blevet registreret for, at der var overdraget 100.911 kg mælkekvote i stedet for 40.486 kg, som var anført i Mælkeudvalgets brev af 19. maj 1991.

Sagens omstændigheder.

Som baggrund for klagen anføres bl.a., at (A) i god tro har tilrettelagt sin produktion samt foretaget miljøinvesteringer efter, at en mælkekvote på 298.000 kg kunne produceres.

Det anføres endvidere, at Mælkeudvalget anførte de korrekte mængder i brev af 16. maj 1991, men at der i juli/august 1991, da udsendelse af producentmeddelelser startede, var forkert angivelse af kvote, hvilket fortsatte i ca. 2 år i de producentmeddelelser, der udsendes hver 14. dag. Endvidere anføres, at (A) 2 gange fik godkendt køb og tildeling efter kapacitetsordningen. I sine breve herom oplyste Mælkeudvalget ikke, at kvoten var fejlagtigt angivet.

Vi har fået sagens akter samt bemærkninger fra Mælkeudvalget. Mælkeudvalget bemærker bl.a., at indsigelsen ikke indeholder oplysninger, der giver anledning til at indstille afgørelsen ændret. Det fremgår i øvrigt af Mælkeudvalgets afgørelse, at tilbageførslen ikke får virkning for afgiftsåret 1992/93.

A F G Ø R E L S E

Mælkeudvalgets afgørelse af 30. juni 1993 fastholdes. Det vil sige, at vi ikke kan imødekomme Deres klage over Mælkeudvalgets afgørelse af 30. juni 1993 om, at man i afgiftsåret 1993/94 og starten af afgiftsåret 1994/95 vil inddrage den for meget tildelte kvote.

Begrundelse.

I sin ansøgning (modtaget i Mælkeudvalget den 24. oktober 1988 ) om overdragelse ved forpagtning af basisandelen fra CKR-nr. X, (Y-)vej 16, anfører (A) kvoten korrekt ( 60.138 kg ). I Mælkeudvalgets brev af 2. december 1988, hvor udvalget godkender (A's) ansøgning om overdragelse, anføres den overdragede kvote ligeledes til 60.138 kg.

I ansøgning om overdragelse af basisandel (modtaget i Mælkeudvalget den 15. april 1991 ) i forbindelse med køb af bedriften (Y-)vej 16, ansøger (A) på grundlag af en kvote på 60.138 kg.

Mælkeudvalgets brev til (A) med godkendelse af den ansøgte overdragelse af 16. maj 1991 indeholder udregning af den basisandel, som (A) vil få overdraget efter toldning - i alt 40.439 kg. Udvalget redegør samtidig for reglerne for reduktion - bl.a. under henvisning til (A's) skrivelse af 12. april 1991, hvori (A) anmoder om at måtte beholde hele den kvote, som skal overdrages.

EF-direktoratet mener under henvisning til sagens forløb, at det var indlysende, at der var tale om en fejl, når Mælkeudvalget i senere meddelelser anførte en kvote, der var ca. 60.000 kg højere end den kvote, der fremgik af Mælkeudvalgets brev af 16. maj 1991 om godkendelse af overdragelsen.

I klagen til EF-direktoratet henvises desuden til, at (A) har foretaget miljøinvesteringer og tilrettelagt produktionsanlægget efter en kvote på 298.000 kg. (A) redegør yderligere i brev af 15. november 1993 for disse investeringer.

Miljøinvesteringer og tilrettelæggelse af produktionsanlæg bevirker ikke, at EF-direktoratet kan imødekomme Deres anmodning om at beholde den fejlagtigt meddelte basisandel pr. 1. april 1991.

Andre oplysninger.

For afgiftsåret 1991/92 har (A) fået udbetalt suspensionsgodtgørelse og for afgiftsåret 1992/93 reduktionsgodtgørelse - begge udregnet på den fejlagtigt høje kvote. Sagens omstændigheder taget i betragtning vil EF-direktoratet ikke kræve de for meget udbetalte beløb tilbagebetalt."

Der er ikke i afgørelsen henvist til skrevne regler. Dette er imidlertid ikke en fejl, idet afgørelsen beror på ulovbestemte retsgrundsætninger om ændring af begunstigende afgørelser. I øvrigt indeholder den givne begrundelse en tilstrækkelig sagsfremstilling, redegørelse for væsentlige hovedhensyn og stillingtagen til relevante partsanbringender. Den del af afgørelsen, der angår spørgsmålet om tilbagebetaling af de for meget udbetalte beløb er dog blot begrundet med en generel henvisning til "sagens omstændigheder". Dette indebærer imidlertid ikke en tilsidesættelse af begrundelsesreglerne, idet denne del af afgørelsen - om ikke at søge beløbene tilbagebetalt - må anses for rent begunstigende. Så langt får parten "fuldt ud medhold" ved afgørelsen.

d) Henvisning til skrevne regler

Som nævnt kan henvisningen til skrevne regler i 86 tilfælde ikke anses for fyldestgørende. I 28 af disse tilfælde mangler der helt en henvisning til skrevne regler, medens henvisningen i de 58 øvrige tilfælde må anses for utilstrækkelig. Af de 58 tilfælde er henvisningen til retsregler i de 54 tilfælde klart utilstrækkelig, medens henvisningen til retsregler i de sidste 4 tilfælde kunne have været mere præcis.

Til illustration skal nævnes nogle tilfælde, hvor henvisningen til skrevne regler ikke kan anses for fyldestgørende. I sag 7 anfører EF-direktoratet i sin afgørelse af 26. marts 1993 bl.a.:

"Mælkeudvalget anfører i sin udtalelse, at staldkapaciteten i henhold til gældende retningslinier ikke er opfyldt og, at det kun er bedriftens basisandel pr. 1. april 1991, der kan anvendes ved beregningen af udnyttelsen.

Afgørelse.

Efter en gennemgang af sagen sammenholdt med de for ordningen gældende retningslinier skal det meddeles, at Mælkeudvalgets afgørelse fastholdes.

Begrundelse.

De for ordningen gældende regler for staldkapacitet er ikke opfyldt, idet den beregnede basisandel er lavere end Deres basisandel pr. 1. april 1991, jf. pkt. 4.12 (4.8 - 4.11) i Mælkeudvalgets afgørelse af 10. april 1992. Der henvises endvidere til "Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen" af 6. februar 1992, pkt. 3.

Det skal endvidere bemærkes, at der ikke er mulighed for at dispensere fra datoen den 1. april 1991, jf. i denne forbindelse "Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen" af 6. februar 1992, pkt. 1, 4. afsnit.

Det skal endeligt for så vidt angår Deres anbringende om medregning af de 20 kobåse, der anvendes til goldkøer, anføres, at goldkøer ikke vil blive taget i betragtning ved beregningen, i hvilken forbindelse der henvises til pkt. II, stk. 3."

Som det fremgår er der overhovedet ikke i henvist til de relevante bestemmelser i dansk lovgivning og i EF-direktiver. Henvisningen i citatets sidste afsnit til "pkt. II, stk. 3" er i øvrigt klart utilstrækkelig; der skulle have været henvist til "pkt. II,3. i Landbrugsministeriets retningslinier vedrørende forvaltning af ordningen for tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter af 17. september 1992 ".

I en række tilfælde har EF-direktoratet i begrundelsen henvist til (relevante) dele af en vejledning, som er udsendt af Danske Mejeriers Mælkeudvalg, men har ikke tillige henvist til den eller de bestemmelser i dansk lovgivning eller EF-direktiv(er), som hjemler vejledningens retningslinier. I disse tilfælde er henvisningen til de skrevne regler klart utilstrækkelig. Som eksempel herpå kan nævnes sag 8 , hvor det EF-direktoratets afgørelse af 26. marts 1993 bl.a. anføres:

"Det fremgår af Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen af 6. februar 1992, pkt. 4, at sidste frist for indsendelse af tilmeldingstalon til Mælkeudvalget er den 29. februar 1992, og at ansøgninger, der indkommer efter denne frist, vil blive afvist. Det fremgår endvidere af Mælkeudvalgets meddelelse nr. 73 af den 6. februar 1992, pkt. 3, at man, såfremt materiale ikke er modtaget inden den 11. februar 1992, da skal rette henvendelse til Mælkeudvalget herom.

De her anførte tidsfrister er overskredet, og der er ingen mulighed for at dispensere herfra."

Af de af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendte "Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen" af 6. februar 1992 fremgår bl.a.:

"4.Indsendelsesfrist

a. I vedlagte brev samt på TILMELDINGSTALON eller DOKUMENTATION er meddelt, at materialet skal være Mælkeudvalget i hænde senest den 29. februar 1992.

Hvis materialet er Mælkeudvalget i hånde senere end den 29. februar 1992, vil ansøgningen blive afvist."

Der er således hverken direkte eller indirekte henvist til de retsregler, der hjemler ansøgningsfristen, virkningen af en for sent modtaget ansøgning samt EF-direktoratets angivne manglende mulighed for at dispensere.

I en del mælkekvote-sager er der givet afslag på gratis tildeling og køb af basisandel ud fra en aldersprioritering. I sag 18 har EF-direktoratet i sin afgørelse af 7. juni 1993 bl.a. anført følgende:

"Begrundelse:

Af pkt. 4 i Mælkeudvalgets vejledning af 8. juli 1992 om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v. fremgår det, at der vil blive foretaget en prioritering af ansøgere, såfremt der ikke er tilstrækkelige mængder til de kvalificerede ansøgere. Prioriteringen foretages således, at den yngre ansøger vil få tildelt basisandel før den ældre.

...

I øvrigt henvises til § 6 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om, at opkøber (Mælkeudvalget) bemyndiges til at varetage omfordeling af basisandele efter objektive kriterier fastlagt af Landbrugsministeriet. De objektive kriterier er fastlagt i ovennævnte vejledning fra Mælkeudvalget."

Medens EF-direktoratet således i sag 18 i begrundelsen har indføjet en (om end ikke ganske fuldstændig, idet bekendtgørelsens titel ikke er angivet) henvisning til hjemlen for aldersprioriteringsreglen [§ 6 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter ], mangler en sådan henvisning ganske i sag 19 og i øvrigt også i 8 andre lignende sager.

Sag 20 er afgjort efter en i forbindelse med ovennævnte alders-prioriteringsregel opstillet regel om 26 års minimumsalder. I EF-direktoratets afgørelse af 8. juni 1993 i sagen anføres bl.a.:

"Begrundelse.

Ifølge pkt. 5.1 i Mælkeudvalgets vejledning af 8. juli 1992 om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v. skal ansøger ved etablering (ansøgningsgrundlag 21 og 22) være fyldt 26 år inden den 30. marts 1992."

Der mangler tilsvarende i sag 20 en henvisning til hjemlen for fastsættelsen af minimumsalderen. I 2 andre lignende sager mangler en sådan henvisning også.

I sag 36 har EF-direktoratet i sin afgørelse af 22. juli 1993 bl.a. anført følgende:

"Begrundelse:

I henhold til de gældende regler kan overdragelse af basisandel af mælkekvote kun ske i forbindelse med overdragelse af areal. Dette fremgår af § 5, stk. 1 og 2, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter (nu § 3, stk. 1 og 2, i bekendtgørelse nr. 128 af 19. marts 1993 ). Der dispenseres ikke fra denne bestemmelse."

Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter indeholder i § 5, stk. 1 og 2, følgende bestemmelser:

" § 5. Ved salg, bortforpagtning, arv eller overdragelse på lignende måder i sin helhed af en bedrift, hvortil der er knyttet en basisandel, overføres tildelingsgrundlaget til erhververen, jf. dog stk. 4.

Stk. 2. Ved salg, bortforpagtning, arv eller overdragelse på lignende måder af en del af en bedrift, hvortil der er knyttet en basisandel, beslutter opkøber efter ansøgning fra parterne, hvilken del af basisandelen, der skal anses for overført til erhververen under hensyntagen til de arealer, der har bidraget til bedriftens mælkeproduktion samt parternes aftale. Ved forpagtning medfølger ikke basisandel, såfremt vejafstanden mellem bedriften og tilforpagtede arealer overstiger 25 km. Vejafstanden beregnes efter reglerne i § 9, stk. 1, nr. 1, i lov om landbrugsejendomme."

Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 128 af 19. marts 1993 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter indeholder i § 3, stk. 1 og 2, følgende bestemmelser:

" § 3. Ved salg, bortforpagtning, arv eller overdragelse på lignende måde i sin helhed af en bedrift, hvortil der er knyttet en mælkekvote, overføres kvoten til erhververen, jf. dog stk. 5.

Stk. 2. Ved salg, bortforpagtning, arv eller overdragelse på lignende måde af en del af en bedrift, hvortil der er knyttet en mælkekvote, registrerer opkøber efter ansøgning fra parterne, hvilken del af kvoten, der skal anses for overført til erhververen. Ved forpagtning medfølger ikke mælkekvote, såfremt vejafstanden mellem bedriften og tilforpagtede arealer overstiger 25 km. Vejafstanden beregnes efter reglerne i § 9, stk. 1, nr. 1, i lov om landbrugsejendomme."

En fyldestgørende henvisning til retsregler skulle også have omfattet en henvisning til § 4 i sidstnævnte bekendtgørelse. Denne bestemmelse har følgende indhold:

" § 4. Midlertidig overdragelse af mælkekvote uden samtidig overdragelse af jord er ikke tilladt."

I sag 51 afslog EF-direktoratet en ansøgning om udbetaling af sikkerhedsstillelse, idet EF-direktoratet ikke anså det for godtgjort, at der havde foreligget force majeure. I denne sag må henvisningen til retsgrundlaget anses for at være for bred - og dermed ikke tilstrækkeligt præcis. I EF-direktoratets afgørelse af 18. marts 1993 anføres bl.a.:

"Når en licens ikke udnyttes inden for gyldighedsperioden, kan sikkerhedsstillelsen kun frigives, hvis der foreligger force majeure. Oplysningerne i virksomhedens brev tyder ikke på, at det er tilfældet.

Vi skal oplyse, at force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed, men skal forstås som helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser. Den, der mener, at der foreligger force majeure, skal føre beviset herfor.

Vi henviser til artikel 36, 37 og 38 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3719/88 af 16. november 1988 om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter."

Så vidt ses må EF-direktoratet have lagt særlig vægt på bestemmelsen i forordningens artikel 36, stk. 1, 1. afsnit, 2. pkt. Under alle omstændigheder ses store dele af bestemmelserne, bl.a. hele artikel 38, ikke at kunne have haft nogen relevans for EF-direktoratets afgørelse. Et tilsvarende problem optræder i sag 61.

Sag 52 angår for meget udbetalt restitutionsgodtgørelse på baggrund af en virksomheds for høje angivelse af mælkefedtindhold i udførselsbilag (såkaldte YM-blanketter). I sin afgørelse af 6. april 1993 har EF-direktoratet henvist til, at "Virksomheden har ... overtrådt § 9, stk. 2, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 520 af 9. oktober 1974 med senere ændringer". EF-direktoratet anfører videre i afgørelsen, at "Virksomheden har således pådraget sig et strafansvar".

En henvisning til "§ 9, stk. 2, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 520 af 9. oktober 1974 med senere ændringer" er i 2 relationer ikke tilstrækkelig præcis. For det første mangler en henvisning til bekendtgørelsens titel ["om administration af Det europæiske økonomiske fællesskabs markedsordninger for landbrugsvarer, frugt og gartneriprodukter m.v."]. For det andet giver tilføjelsen "med senere ændringer" anledning til usikkerhed. Hvis den relevante bestemmelse ikke er ændret siden hovedbekendtgørelsen, bør der udelukkende henvises til denne. Hvis derimod den relevante bestemmelse er ændret siden hovedbekendtgørelsen, bør der henvises til den eller de relevante ændringsbekendtgørelse(r), f. eks. ved at anføre "som ændret ved [præcis henvisning til ændringsbekendtgørelsen/serne]" eller "som affattet ved [præcis henvisning til den relevante ændringsbekendtgørelse]. I det konkrete tilfælde var hovedbekendtgørelsen på afgørelsestidspunktet ændret ved 5 ændringsbekendtgørelser; af disse var bestemmelsen i bekendtgørelsens § 9, stk. 2, ændret ved bekendtgørelse nr. 341 af 18. juli 1979 § 1, nr. 6.

Den nævnte bestemmelse i bekendtgørelsens § 9, stk. 2, er en bestemmelse om oplysningspligt. Bestemmelsen har (efter ændringen ved bekendtgørelser nr. 341 af 18. juli 1979 ) følgende ordlyd:

"Angivelsen skal indeholde de oplysninger, der er nødvendige i medfør af de fællesskabsforanstaltninger, der kræver kontrol (herunder angivelse af den position i fællestariffen, hvorunder varerne henhører), samt sådanne oplysninger, som er nødvendige for beregning af eller kontrol med eksportrestitution/udligningsbeløb, herunder registreringsnummer (virksomhedsnr.), og oplysninger til brug ved afskrivning på eventuelle eksportlicenser/forudfastsættelsesattester."

En tilstrækkelig henvisning til retsregler vil i sag 52 tillige kræve en henvisning dels til de materielle restitutionsregler , dels til straffehjemlen.

I sag 55 indeholder EF-direktoratets afgørelse af 30. august 1993 en - utilstrækkelig - henvisning til straffehjemlen. I afgørelsen anføres bl.a.:

"Det fremgår nærmere af sagen, at det omhandlede vareparti ... er angivet under varekode 1602 4911 0 190 hvor forholdet vand/protein i følge KFO 171/78 er angivet til højest 4,3. I følge analyseresultatet er forholdet imidlertid beregnet til 4,4 hvor den korrekte varekode er 1602 4911 0900, som ikke er restitutionsgivende.

...

I denne anledning skal EF-direktoratet meddele, at [selskabet] ved at afgive urigtige oplysninger i udførselsangivelserne (restitutionsansøgningerne) har overtrådt § 9, stk. 2, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 520 af 9. oktober 1974 med senere ændringer.

Selskabet har herved pådraget sig strafansvar efter § 23, stk. 1, jf. lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det europæiske økonomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v.

Sagen kan afgøres uden retslig forfølgning, hvis selskabet erkender sig skyldig i overtrædelsen og betaler en bøde på 2.000 kr. inden 14 dage fra denne skrivelses dato, jf. § 29 i førnævnte lov."

I § 23, stk. 1, 1. pkt., i lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. hjemler straf for den, der giver den kompetente myndighed urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier oplysninger af betydning for sagens afgørelse. En fyldestgørende henvisning til straffehjemlen vil også kræve en henvisning til lovens § 27, stk. 1, der hjemler straffeansvar for selskaber. Endvidere bør der henvises til § 43 i bekendtgørelse nr. 520 af 9. oktober 1974 om administration af Det europæiske økonomiske fællesskabs markedsordninger for landbrugsvarer, frugt og gartneriprodukter m.v.. Bekendtgørelsens § 43, stk. 1, hjemler bødestraf for overtrædelse af bekendtgørelsen og § 43, stk. 2, hjemler straf for overtrædelser begået af selskaber.

Med hensyn til de materielle restitutionsbestemmelser er henvisningen til "KFO 171/78" helt utilstrækkelig i sin mangel på præcision.

I sag 56 indeholder EF-direktoratets afgørelse af 22. september 1993 ingen henvisning til retsregler. Afgørelsen angår dels tilbagebetaling af forudbetalt restitution, dels spørgsmålet om forfalskede tyske toldstempler. Hvad sidstnævnte angår går EF-direktoratets afgørelse ud på ikke at foretage videre; i denne relation er der tale om en begunstigende afgørelse, og det er derfor ikke en fejl, at der ikke i denne forbindelse er henvist til nogen retsregel.

I sag 59 , hvor en virksomhed uretmæssigt havde anmodet om udbetaling af et for stort restitutionsbeløb, har EF-direktoratet i sin afgørelse af 23. november 1993 henvist til, at "restitutionsbetingelserne i forordning (EØF) 171/78 ikke var opfyldt", og at "varepartiet retteligt skulle henføres til varekode 1602 4110 9 290". EF-direktoratet anfører også, at parten "har ansvaret for, at der afgives korrekte oplysninger i udførselsangivelse og YM-blanket", at "Urigtige oplysninger kan betyde, at strafansvar gøres gældende", men at "EF-direktoratet vil imidlertid ikke foretage videre i denne sag".

Henvisningen til retsregler er utilstrækkelig for så vidt angår de materielle restitutionsbestemmelser. Efter min opfattelse ville det også have været rigtigst, om EF-direktoratet havde henvist til retsregler for så vidt angår spørgsmålet om strafansvar. EF-direktoratets afgørelse går ganske vist ud på ikke i den konkrete sag at søge parten strafforfulgt. EF-direktoratets afgørelse må derimod opfattes som en konstatering af, at partens forhold kan anses som strafbart, og en advarsel om, at straffeansvar vil kunne gøres gældende i et fremtidigt tilsvarende tilfælde. Selvom der heller ikke er knyttet nogen formel gentagelsesvirkning eller lignende til denne del af afgørelsen, bør dog allerede en konstatering af, at der foreligger et strafbart forhold, efter min opfattelse ske med henvisning til de relevante retsregler.

Sag 63 og sag 64 kan nævnes som eksempler på sager, hvor henvisningen i EF-direktoratets afgørelse til skrevne retsregler kunne have været mere præcis. I begge sager henvises til bestemmelser i EF-forordninger uden at disses titel og dato angives (der henvises blot til forordningens nummer), ligesom det heller ikke angives, hvor forordningerne er offentliggjort. I begge sager kunne præcisionen i henvisningen til de(n) relevante del(e) af forordningen formentlig også have været større.

I sag 75 er der givet afslag på eksportrestitution under henvisning til, at der ikke er fastsat restitution til den pågældende vareart til det aktuelle importland. Der er ikke i EF-direktoratets afgørelse af 16. marts 1993 henvist til retsregler. I tilfælde, hvor der gives afslag, fordi et tilfælde ikke falder ind under positivt fastsatte regler, må der henvises til disse regler. Eksisterer der således i de gældende regler en samlet oversigt over restitutionsberettigede varer, må der henvises hertil. Eksisterer en sådan samlet oversigt ikke, fordi restitutionsbestemmelserne findes spredt i regelværket, må der henvises til den nærmest relevante regel, f. eks. en regel om restitution til den pågældende vareart til bestemte lande (der ikke omfatter det aktuelle importland), en regel om, at der i det hele taget kun ydes restitution til eksport til bestemte lande (der ikke indbefatter det aktuelle importland), eller en regel om, at restitution ydes til andre, men beslægtede varearter.

I sag 77 har EF-direktoratet afslået partens ansøgning om hektarstøtte for 1993 under henvisning til, at ansøgningen er modtaget efter den 4. juni 1993. EF-direktoratet har i afgørelsen af 22. december 1993 anført følgende henvisning til retsregler:

"Ifølge Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 og Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 med senere ændringer kan en ansøgning om hektarstøtte, der er modtaget efter den 4. juni 1993 ikke komme i betragtning."

Denne hjemmelsangivelse er på forskellige punkter utilstrækkelig. Forholdet er nærmere følgende:

Af § 3, stk. 2, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993 følger, at ansøgningen skulle være EF-direktoratet i hænde senest den 15. maj 1993. I Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers tidende nr. L391 af 31.12.92, s. 36 ff) artikel 8, stk. 1. 1. afsnit 2. pkt., er fastsat, at ansøgninger, som modtages med over 20 dages forsinkelse, ikke kan give anledning til udbetaling af noget støttebeløb. Dette indebærer, at der ikke kan ydes støtte på grundlag af ansøgninger, som modtages af EF-direktoratet den 5. juni 1993 eller senere.

Efter min opfattelse kræver en fyldestgørende begrundelse således ikke alene en præcis henvisning til de relevante retsregler, men også en henvisning til reglerne på en sådan måde, at det fremgår, at reglerne i sammenhæng medfører bortfald af støtte til ansøgninger modtaget efter den 4. juni 1993.

Begrundelsesspørgsmål svarende til det i relation til sag 77 nævnte findes i 15 andre sager

Sag 82 angår reduktion af hektarstøtte som følge af urigtig arealangivelse. I EF-direktoratets (udaterede) afgørelse i sagen anføres bl.a.:

"På grundlag af den endelige kontrolrapport fra Plantedirektoratet og i henhold til EF-kommissionens forordning nr. 3887/92 har EF-direktoratet fastlagt de arealer, der kan ydes hektarstøtte til ..., (jfr. bilaget)."

I bilaget til afgørelsen anføres:

"Vedrørende sanktionsberegningen henvises til afsnittet om kontrol i vejledningen til ansøgningsskemaet."

Hjemmelshenvisningen i sagen er klart utilstrækkelig. Hjemlen til reduktion af støtten findes i EF-Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers tidende nr. L391 af 31.12.92, s. 36 ff) artikel 9, stk. 2, 1. og 2. afsnit, der er sålydende:

"2. Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansøgningen om arealstøtte, er større end det fastslåede areal, beregnes støttebeløbet på grundlag af det areal, der er fastslået under kontrollen. Dog nedsættes det fastslåede areal således, medmindre der foreligger force majeure:

- hvis det overskydende areal udgør over 2 % eller 2 ha men højst 10 % af det fastslåede areal, er nedsættelsen lig med to gange det overskydende areal

- hvis det overskydende areal udgør over 10 % men højst 20 % af det fastslåede areal, er nedsættelsen lig med 30 %.

Hvis det overskydende areal udgør over 20 % af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte."

De citerede bestemmelser er genfortalt i en af EF-direktoratet udarbejdet "Vejledning til Ansøgning om hektarstøtte og anmeldelse af grovfoderarealer for 1993", som parten må antages at have været bekendt med inden indsendelsen af ansøgningen. I vejledningen anføres bl.a. (side 5):

"Konstateres det, at det areal, som er angivet i ansøgningen om hektarstøtte, er større end det fastslåede areal, beregnes støttebeløbet på grundlag af det areal, der er fastslået under kontrollen. Dog nedsættes det fastslåede areal på følgende måde, medmindre der foreligger force majeure:

- Hvis forskellen er mere end 2% (ved arealer under 100 ha ) eller 2 ha (ved arealer på 100 ha og derover), men højst 10% af det fastslåede areal, er nedsættelsen to gange forskellen.

- Hvis forskellen er over 10%, men højst 20% af det fastslåede areal, er nedsættelsen 30%.

- Hvis forskellen er over 20 % af det fastslåede areal, ydes der ingen støtte."

Det forhold, at forordningens regel er genfortalt i vejledningen fritager ikke EF-direktoratet fra som led i begrundelsen at foretage en præcis henvisning til forordningens regel. EF-direktoratet ville i øvrigt heller ikke kunne have foretaget en fyldestgørende henvisning til retsregler ved i afgørelsen at medtage en præcis henvisning til vejledningen, heller ikke selvom denne havde indeholdt en udtrykkelig og præcis henvisning til forordningens regel. - Et tilsvarende begrundelsesproblem findes i sag 91.

e) Redegørelse for praksis

Som nævnt findes der i 19 tilfælde ikke en fyldestgørende henvisning til eller referat af praksis. I 14 tilfælde mangler der henvisning til eller referat af praksis, i 3 tilfælde er henvisningen til eller referatet af praksis klart utilstrækkelig, og i atter andre 2 tilfælde kunne henvisningen til eller referatet af praksis have været bedre.

Sag 18 angår afslag på en ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel ud fra en aldersprioritering. Af begrundelsen i EF-direktoratets afgørelse af 7. juni 1993 fremgår - som det er citeret ovenfor s. 85 - at yngre ansøgere har fået tildelt basisandel forud for ældre. Der mangler i afgørelsen imidlertid en oplysning om, hvilken konsekvens denne prioriteringsregel har haft i praksis, d.v.s. hvilken alder den ældste imødekomne ansøger har haft. Ud over at indeholde en væsentlig beskrivelse af praksis, vil den nævnte oplysning også indebære en relevant vejledning for parten i forbindelse med dennes vurdering af sandsynligheden for imødekommelse af en eventuel fremtidig, lignende ansøgning. Af den konkrete sag fremgår, at parten på afgørelsestidspunktet var 43 år; bl.a. af sag 19 fremgår, at den ældste godkendte ansøger i 1993 på afgørelsestidspunktet var 31 år.

Som den eneste af de sager, hvori der er givet afslag på grund af aldersprioriteringen, er det derimod i sag 19 angivet, at den ældste imødekomne ansøger var født den 13. juli 19 61. I 12 andre tilsvarende sager mangler denne oplysning derimod i begrundelsen, selvom EF-direktoratet havde indhentet oplysningen og noteret den på sagen i 11 af sagerne.

Som det også fremgår af omtalen af sag 51 ovenfor s. 87 anfører EF-direktoratet i afgørelsen, "at force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed, men skal forstås som helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser." En sådan abstrakt beskrivelse af praksis vedrørende force majeure kan ikke anses for tilstrækkelig, særligt ikke når de omstændigheder, parten har oplyst i sagen, umiddelbart synes at falde ind under den abstrakte beskrivelse; jf. nærmere om afgørelsens indhold nedenfor under kapitel III.C (s. 169ff). - I denne situation savnes en konkret (positiv) beskrivelse af de situationer, der har været anset som force majeure.

EF-direktoratets afgørelse i sag 61 indeholder en tilsvarende formulering angående force majeure. Formuleringen kan heller ikke i denne sag anses for tilstrækkelig på baggrund af, at parten bl.a. havde henvist til bortkomst af en licens under postforsendelse, og til, at den forretningsforbindelse, parten havde sendt licensen til, ikke havde reageret i dén anledning. Ud over en tilkendegivelse af, at de forhold, som parten havde henvist til, ikke kunne anses for force majeure, burde begrundelsen også have indeholdt en konkret (positiv) beskrivelse af de situationer, der har været anset som force majeure.

f) Redegørelse for hovedhensyn

Som nævnt er der i 5 tilfælde ikke redegjort fyldestgørende for de væsentligste hovedhensyn. I 3 af disse tilfælde mangler der redegørelse for hovedhensyn, i 1 tilfælde er redegørelsen for hovedhensyn klart mangelfuld, og i atter 1 tilfælde kunne redegørelsen have været være mere fyldestgørende.

I EF-direktoratets afgørelse af 29. marts 1993 i sag 6 anføres bl.a.:

"Begrundelse.

En forpagtningsaftale skal, for at blive taget i betragtning, som minimum have en varighed af et afgiftsår regnet fra den førstkommende 1. april eller fra starten af det førstkommende afgiftsår, jf. pkt. 6.1. i Mælkeudvalgets vejledning af 9. juni 1992.

Ifølge pkt. 5.10. i samme vejledning er der visse muligheder for tilbageførsel af basisandele ved ejendomsoverdragelser, der ikke gennemføres som ansøgt - med virkning fra overdragelsens start - men her er forpagtningsforhold udtrykkeligt undtaget. Deres forpagtningsaftale har startdato den 31. juli 1992, og den overdragne basisandel kan derfor først tilbageføres efter udløbet af afgiftsåret 1993/94."

Den citerede begrundelse indeholder et referat af praksis, men ingen redegørelse for hovedhensynene bag denne. Det fremgår af EF-direktoratets interne overvejelser i sagen, at EF-direktoratet ved afgørelsen om ikke at fravige den praksis, der kan udledes af pkt. 6.1. og 5.10 i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 9. juni 1992 vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse, bl.a. har lagt vægt på omgåelseshensyn, at undgå "korttidsudlejning" af basisandele og administrativ konveniens. Disse hovedhensyn skulle have været anført og nærmere beskrevet som led i begrundelsen.

Sag 10 kan nævnes som et eksempel på utilstrækkelig redegørelse for hovedhensyn. I sagen meddelte Danske Mejeriers Mælkeudvalg den 10. april 1992 A afslag på ansøgningen om tildeling af basisandel (mælkekvote) ved kapacitetsordningen. Danske Mejeriers Mælkeudvalg lagde ved afgørelsen til grund, at A var berettiget til en staldkapacitet svarende til 33 malkekøer, at bedriftens basisandel pr. 1. april 1991 var 312.421 kg, hvoraf 88.140 kg var tilført ved forpagtning, og at A's basisandel excl. forpagtning herefter var 224.472 kg. I A's klage (af 6. maj 1992 ) til EF-direktoratet anførers bl.a.:

"Den nuværende staldkapacitet er på 48 båse, hvoraf dog kun 33 opfylder kravet [om en vis båsebredde; min bemærkning]. Som gns. har båsene en bredde på 106 cm. Ved flytning af enkelte stolper vil 46 båse kunne opfylde kravet."

I den udtalelse af 28. juli 1992, som EF-direktoratet indhentede fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg i anledning af klagen, anfører Danske Mejeriers Mælkeudvalg bl.a.:

"- at staldkapaciteten skal fastlægges ved erklæring fra bygningssagkyndig eller ud fra tegninger fra tidligere godkendt ansøgning

- at der ved dokumentation vedrørende staldkapacitet kun kan indgå kapacitet, der er tilstede på ansøgningstidspunktet."

I EF-direktoratets afgørelse af 26. marts 1993 i sagen er anført, at EF-direktoratet har modtaget en udtalelse fra Danske Mejeriers Mælkeudvalg "... hvoraf fremgår, at man fastholder sin afgørelse og begrundelsen herfor." Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse af 10. april 1992 indeholder imidlertid ikke - ud over opregning af en række tal - nogen redegørelse for hovedhensynene bag afgørelsen, og således heller ikke de ovenfor citerede hovedhensyn. Af EF-direktoratets afgørelse fremgår videre, at "Mælkeudvalgets afgørelse fastholdes" med den begrundelse, at "De for ordningen gældende regler for staldkapacitet ikke (er) opfyldt, idet den beregnede basisandel er lavere end Deres basisandel pr. 1. april 1991." - For at nå frem til afgørelsen må EF-direktoratet også have lagt vægt på de anførte hovedhensyn i relation til kravet om båsebredde m.v., og dette burde have fremgået af EF-direktoratets begrundelse.

g) Begrundelse i forhold til partsanbringender

Som nævnt forholder begrundelsen sig ikke fyldestgørende til relevante partsanbringender i 14 tilfælde. I 8 tilfælde forholder begrundelsen sig slet ikke til relevante partsanbringender, medens der i de resterende 6 tilfælde ikke er en tilstrækkelig stillingtagen til relevante partsanbringender.

Sag 30 kan nævnes som eksempel på en sag, der ikke indeholder tilstrækkelig stillingtagen til partsanbringender. I EF-direktoratets afgørelse af 29. juni 1993 til parten anføres bl.a.:

"Sagens omstændigheder.

Det anføres i klagen, at De føler, Mælkeudvalget holdt Dem hen med snak, før De modtog afslag på Deres ansøgning. Endvidere anføres det, at De ved siden af en for lille mælkeproduktion har minkproduktion, som for tiden ikke er særlig rentabel.

I Mælkeudvalgets afgørelse af 19. marts 1993 er blandt andet henvist til pkt. 4 i udvalgets vejledning af 8. juli 1992, hvorefter ansøgningerne bliver prioriteret således, at den yngre får tildeling før den ældre, hvis den mængde basisandele, der er til rådighed, ikke er tilstrækkelig til alle kvalificerede ansøgere.

Mælkeudvalget skriver i sine bemærkninger til os blandt andet, at det med brev af 14. januar 1993 blev meddelt Dem, at Deres ansøgning var sat i "venteposition". Dette skete, fordi der muligvis ville blive yderligere basisandele til rådighed, således at flere ansøgninger - end de allerede godkendte - ville kunne komme i betragtning.

I henhold til aftale mellem Landbrugsministeriet, landbrugets organisationer og Danske Mejeriers Fællesorganisation vedrørende afgiftsåret 1992/93 blev der imidlertid ikke flere basisandele til rådighed. Mælkeudvalget afviser, at man har "holdt Dem hen med snak", idet det - som nævnt ovenfor - fremgik af brevet af 14. januar 1993, at der ikke var sikkerhed for tildeling.

A F G Ø R E L S E

Mælkeudvalgets afgørelse af 19. marts 1993 fastholdes. Det vil sige, at Deres ansøgning om gratis tildeling og køb af mælkekvote for afgiftsåret 1992/93 ikke kan godkendes.

Begrundelse.

Ved gennemgang af den EDB-liste, som indeholder de af Mælkeudvalget godkendte ansøgninger, har EF-direktoratet konstateret, dels at der er disponeret over hele den mængde, som var afsat til ansøgningsgrundlag 21, dels at tildeling er sket i overensstemmelse med nævnte aldersprioritering, som har medført, at kun ansøgere, der er yngre end Dem, er imødekommet. Dette er i overensstemmelse med Mælkeudvalgets vejledning af 8. juli 1992, pkt. 4."

I 2 relationer kan EF-direktoratets stillingtagen ikke anses for tilstrækkelig. For det første - og væsentligst - tager EF-direktoratets afgørelse ikke udtrykkelig stilling til partens klage over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs fremgangsmåde i sagen (hvorved partens ansøgning blev sat i "venteposition"). EF-direktoratet refererer Danske Mejeriers Mælkeudvalgs forklaring om baggrunden for fremgangsmåden, men tager ved at fastholde Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse og ved den materielle begrundelse herfor ikke stilling til Danske Mejeriers Mælkeudvalgs fremgangsmåde. For det andet kunne det have været ønskeligt, om EF-direktoratet udtrykkeligt havde anført, at partens driftsøkonomiske forhold (mælkeproduktionen og den ikke særligt rentable minkproduktion) ikke er tillagt betydning i forbindelse med afgørelsen.

Sag 57 angår udbetaling af et 6-cifret beløb i eksportrestitution i forbindelse med eksport af fetaost. Told- og skatteregionens undersøgelser i sagen viste, at 6 ud af 12 prøver, taget af Y laboratorium, indeholdt et for højt vandindhold i den fedtfri ostemasse til at der kunne ydes eksportrestitution. Af Told- og skatteregionens skrivelse af 30. juni 1993 til EF-direktoratet fremgår bl.a., at parten havde anført, "at de af (Y) foretagne analyser ikke er andet end retningsgivende, idet de er foretaget på et for tidligt tidspunkt i ostens udviklingsfase." EF-direktoratets afgørelse af 11. november 1993 forholder sig hverken direkte eller indirekte til dette anbringende.

Sag 58 angår ligeledes eksportrestitution til ost. I en skrivelse af 6. oktober 1993 til told- og skatteregionen, som var blandt de akter, regionen videresendte til EF-direktoratet, anførte parten bl.a., at osten ikke havde været "i balance", da prøven blev taget, at udregningen af tørstofprocenten burde ske efter et andet princip end anvendt, og at analyseresultatet under alle omstændigheder kun burde udstrækkes til det batch, prøven stammede fra (idet partiet bestod af 2 forskellige batch). EF-direktoratet tog i sin afgørelse af 11. november 1993 stilling til det sidstnævnte anbringende, men forholdt sig hverken direkte eller indirekte til de to førstnævnte partsanbringender.

Sag 82 angår spørgsmålet om reduktion af hektarstøtte på grund af uoverensstemmelse mellem det i ansøgningen opgivne areal og det areal, der er opmålt af Plantedirektoratet. I skrivelse af 1. september 1993 bemærkede parten følgende over for Plantedirektoratet:

"Der er efter kontrolmålingen fundet frem til at der er en negativ afvigelse på kornarealet på 1,9%, og ligeledes 5% på brakarealet. Disse kontrolmålinger stemmer ikke overens med det areal der reelt set skal være i marken. Kontrolmålingerne er foretaget ved flademåling. En sådan flademåling vil i vores område give store udsving, da det er meget kuperet terræn. Det areal som vi har oplyst er de reelle kvadratmeter der er i marken, incl. bakker og skråninger, altså det areal som vi sår, gøder og sprøjter efter.

Det er også tydeligt at se at de store afvigelser ligger der hvor terrænet er mest kuperet, hvilket især slår igennem på brakarealet. Det er derfor vores håb at der vil blive taget højde for det når sagen skal vurderes."

Plantedirektoratet sendte den 9. september 1993 sagen - og herunder partens indlæg - videre til EF-direktoratet, der i sin (udaterede) afgørelse i sagen imidlertid hverken direkte eller indirekte har forholdt sig til partens anbringende om, at der ved arealudregningen bør tages hensyn til, at markerne er kuperede og dermed har et større areal end flademålet.

Sag 91 angår ligeledes fastsættelsen af det korrekte hektarstøtteberettigede areal. I Plantedirektoratets kontrolrapport, som var blandt de akter, som Plantedirektoratet den 29. november 1993 sendte til EF-direktoratet, er under pkt. 19 anført:

"Bemærkning til sammenfald af mark:

(Parten A) oplyser, at han har udlejet mark nr. 6 på den betingelse, at (A) søger hektartilskudet hjem. Det er en mundtlig aftale.

Det bekræftes af (A), at det er samme mark som (B) har søgt hektartilskud til."

Plantedirektoratet partshørte med skrivelse af 8. november 1993 A; i skrivelsen anførte Plantedirektoratet bl.a.:

"Der foreligger overtrædelse af ordningens bestemmelser, idet støtte kun tilkommer den ejer eller forpagter for hvis regning jorden drives."

I EF-direktoratets afgørelse af 23. december 1993 forholder EF-direktoratet sig hverken direkte eller indirekte til A's anbringende om, at han efter aftale med B var berettiget til hektarstøtten. Begrundelsespligten påhviler EF-direktoratet som den myndighed, der skal træffe afgørelse i sagen. Plantedirektoratets udtalelse i skrivelsen af 8. november 1993 (som i øvrigt ikke henviser til noget retsgrundlag) kan således ikke fritage EF-direktoratet for pligten til at tage stilling til relevante partsanbringender.

h) Sagsfremstilling (gengivelse af faktum)

Som nævnt er der i 9 tilfælde ikke indeholdt en tilstrækkelig sagsfremstilling i EF-direktoratets begrundelse. I 3 af disse sager mangler en relevant sagsfremstilling helt, i 4 af sagerne må sagsfremstillingen anses for klart utilstrækkelig, medens sagsfremstillingen i de sidste 2 sager kunne have været bedre.

Sag 51 kan nævnes som et eksempel på, at der helt mangler en relevant sagsfremstilling i begrundelsen. I EF-direktoratets afgørelse af 18. marts 1993 anføres bl.a.:

"I brev af [dato] har virksomheden søgt om udbetaling af et beløb på [beløbsstørrelse], der er stillet som sikkerhed for en eksportlicens.

Vi beklager, at EF-direktoratet ikke kan imødekomme ansøgningen.

Når en licens ikke udnyttes inden for gyldighedsperioden, kan sikkerhedsstillelsen kun frigives, hvis der foreligger force majeure. Oplysningerne i virksomhedens brev tyder ikke på, at det er tilfældet."

Dernæst indeholder afgørelsen et afsnit med generelle udsagn om force majeure (jf. ovenfor s. 95 om referat af praksis) og et afsnit med henvisning til bestemmelser i en forordning (jf. ovenfor s. 87 om henvisning til retsregler). Afgørelsen indeholder således intet referat af det relevante sagsfaktum. Det må anses for "fornødent", jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2, at redegøre for de faktiske omstændigheder i sagen, som ikke tyder på, at der foreligger force majeure. Dette gælder særligt i en situation, hvor de faktiske oplysninger, som parten har givet i sagen, umiddelbart ville kunne henføres under EF-direktoratets generelle redegørelse for, hvornår der foreligger force majeure, jf. ovenfor s. 95f om referat af praksis og nedenfor kapitel C (s. 169ff) om hjemmelsspørgsmål.

Sag 52 angår et tilfælde, hvor der i et vareparti ved 2 udtagne prøver blev konstateret et lavere indhold af mælkefedt end angivet af virksomheden. Angivelsen af sagens faktum i EF-direktoratets afgørelse af 6. april 1993 må anses for utilstrækkeligt. Den for store mængde "PG-6 smør" er i afgørelsen angivet med et totalt antal kg, men mælkefedtprocenten i de udtagne prøver ikke er angivet. Sammenholdt med, at der - som det fremgår ovenfor s. 87ff om henvisning til retsregler - i afgørelsen ikke er henvist til de materielle restitutionsregler (og den heri indeholdte mælkefedtprocent) er det ikke muligt ud fra afgørelsens begrundelse at konstatere, om afgørelsen er i overensstemmelse med de gældende regler. Efter min opfattelse er en myndighed forpligtet til at gengive det faktum, som efter den relevante regel er af afgørende eller væsentlig betydning, også selvom parten i sagsforløbet ikke måtte have bestridt dette faktum.

i) EU-direktoratets udtalelse - almindelige synspunkter

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om direktoratets hjemmelsgrundlag i almindelighed udtalt følgende:

"Opmærksomheden bør dog henledes på, at direktoratets administration er baseret på EU-retlige regler, der omfatter såvel principielle spørgsmål som detaljerede gennemførelsesbestemmelser for de fælles markedsordninger, og derfor - med undtagelse af mælkekvoteordningen - ikke rummer mulighed for skønsmæssige afgørelser.

Årsagen til den omfattende regulering på området er, at de fælles markedsordninger er baseret på princippet om et enhedsmarked, hvilket kræver en høj grad af overensstemmelse mellem de enkelte medlemsstaters administration af fællesskabsreglerne for i videst muligt omfang at sikre lige behandling af borgerne.

For yderligere at tilvejebringe en ensartet praksis i medlemsstaterne har Kommissionen i vidt omfang udarbejdet noter om fortolkningen af gennemførelsesbestemmelserne for de fælles markedsordninger. I noterne har Kommissionen taget stilling til konkrete tvivlsspørgsmål, som er blevet forelagt den af en medlemsstats myndigheder. Uanset fortolkningsnoter ikke er retligt bindende, bliver de i langt de fleste tilfælde efterlevet af de nationale myndigheder, da de indeholder en tilkendegivelse af, hvilken fortolkning Kommissionen kan ventes at lægge til grund ved afgørelsen af, om støttebeløb er udbetalt i overensstemmelse med reglerne, og derfor vil blive refunderet.

Endelig indskrænkes de nationale myndigheders kompetence af EF-domstolen, som ved en række afgørelser har suppleret retsakterne vedrørende markedsordningerne, for eksempel ved at begrænse myndighedernes adgang til at fortolke visse begreber i henhold til national ret, når de anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugsret.

Ovennævnte forhold påvirker ifølge direktoratets opfattelse fortolkningen af visse krav, der ifølge forvaltningsloven stilles til de nationale myndigheders administration ved vurderingen af om direktoratets afgørelse opfylder de pågældende krav. Dette gælder navnlig forvaltningslovens krav om begrundelse."

EU-direktoratet har videre i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om EF-direktoratets begrundelser generelt anført:

"Ombudsmanden finder generelt, at EU-direktoratets afgørelser i de undersøgte sager ikke fuldt ud opfylder de krav til præcision, der må stilles til regelhenvisningen (forvaltningsloven § 24, stk. 1, pkt. 1).

I enkelte tilfælde, hvor direktoratets afgørelse beror på et administrativt skøn, findes begrundelsens redegørelse for de bestemmende hovedhensyn ikke at være fyldestgørende (§ 24, stk. 1, pkt. 2).

Endelig fremgår det, at Ombudsmanden i visse tilfælde finder, at begrundelsen ikke indeholder en tilstrækkelig fremstilling af sagens faktiske omstændigheder (§ 24, stk. 3).

Regelhenvisning. EU-direktoratets afgørelser træffes i endog meget vidt omfang direkte på grundlag af EU-retlige regler (forordninger). For disse tilfælde anviser Ombudsmanden, at afgørelsen - foruden at henvise til forordningens nummer, dato for vedtagelsen og forordningens fulde titel - bør indeholde en henvisning til nummer og dato for forordningens offentliggørelse i EF-tidende.

Som begrundelse for kravet om at medtage henvisningen til reglens offentliggørelse i EF-tidende anføres, at regelhenvisningen også skal give parten mulighed for at foretage kontrolopslag i den originale retskilde.

EU-direktoratet mener ikke, at et sådant krav, som i givet fald måtte omfatte andre retskilder, kan udledes af forvaltningsloven.

Direktoratet finder desuden, at det nævnte hensyn i tilstrækkeligt omfang tilgodeses ved en angivelse af forordningens nummer, dato for vedtagelsen og forordningens fulde titel. Parterne i direktoratets afgørelse er som altovervejende hovedregel landmænd og virksomheder, der ikke forventes at abonnere på EF-tidende. Opstår der et ønske om at foretage kontrolopslag i den originale retskilde, vil den pågældende f.eks. kunne henvende sig på et bibliotek, hvor man uden vanskelighed vil kunne identificere den ønskede regel i EF-tidende.

Ofte vil den pågældende i stedet straks kontakte EU-direktoratet, der yder en udbredt informationsservice til brugerne om retsgrundlaget for direktoratets afgørelser, herunder fremsender fotokopier af EU-regler.

På denne baggrund finder direktoratet, at en regelhenvisning der omfatter offentliggørelsen i EF-tidende vil gøre afgørelsen unødvendig lang og vanskelig tilgængelig for adressaten.

Det kan tilføjes, at en nylig foretaget forespørgsel blandt direktoratets brugere i forbindelse med gennemførelsen af Total Quality Management projekt viste, at direktoratets breve og lignende skriftligt materiale vurderes "i overvejende grad at være præget af, at det er udformet af en offentlig myndighed, hvor sproget har kancellikarakter med hyppige henvisninger til regler og paragraffer".

Endelig kan anføres, at Statens Informationstjeneste i efteråret 1991 ydede EU-direktoratet konsulentbistand med hensyn til udfærdigelsen af skriftligt materiale. I den forbindelse anbefalede Statens Informationstjeneste, at direktoratet begrænsede henvisningen til retsgrundlaget, herunder til "pompøse navneangivelser".

For så vidt angår Ombudsmandens kritik af regelhenvisningen i mælkekvotesagerne skal blot bemærkes, at direktoratet i det væsentlige betragter denne kritik som hørende sammen med det under rapportudkastets pkt. E. Særlige spørgsmål, anførte, der ikke forventes besvaret af direktoratet.

Fortolkning. Som ovenfor anført levner retsgrundlaget for administrationen af de fælles markedsordninger kun undtagelsesvis de nationale myndigheder mulighed for at træffe skønsmæssige afgørelser. Kun i det omfang denne mulighed består, skal regelhenvisningen suppleres af en fortolkning af reglerne for at opfylde kravene til begrundelse. Dette må anses at gælde både i henhold til EU-retten og den nationale forvaltningsret.

I overensstemmelse hermed indeholder direktoratets afgørelser vedrørende administration af mælkekvoteordningen en redegørelse for fortolkningen af regelgrundlaget. Disse afgørelser er imidlertid i hovedsagen de eneste afgørelser inden for direktoratets administrationsområde, der indeholder elementer af administrativt skøn.

Direktoratets primære opgave er at udbetale støttebeløb, og afgørelser, der træffes i forbindelse hermed sker på grundlag af en detailregulering, der udelukker skønsmæssige afgørelser. En konstatering af sagens faktum i disse sager, eksempelvis i form af et analyseresultat, der fastslår en vares kvalitet, afgør umiddelbart om - og i givet fald af hvilken størrelse - der kan ydes eksportrestitution til den pågældende vare.

Det er direktoratets opfattelse, at begrundelsen i sådanne tilfælde kan begrænses til en fyldestgørende regelhenvisning og direktoratet noterede sig, at Ombudsmanden under drøftelserne om rapportudkastet erklærede sig enig heri.

Det kan tilføjes, at direktoratet yder en betydelig service i form af udsendelse af vejledninger om de teknisk komplicerede regler på området. Direktoratet er enig i, at vejledningerne ikke kan erstatte en regelhenvisning. Vejledningerne indeholder imidlertid en udførlig beskrivelse af praksis, og direktoratet finder derfor, at forekomsten af vejledninger bør indgå i vurderingen af i hvilket omfang, det er nødvendigt at supplere regelhenvisningen med en fortolkning af reglerne.

I lyset af Ombudsmandens bemærkninger vil direktoratet ved intern undervisning og revurdering af de anvendte standardbreve søge at sikre, at direktoratets afgørelser indeholder en fyldestgørende regelhenvisning."

De ovenfor citerede dele af EU-direktoratets udtalelse giver mig anledning til følgende mere almindelige bemærkninger:

EU-direktoratets beskrivelse af det generelle regelgrundlag for direktoratets afgørelsesvirksomhed og direktoratets bemærkninger under overskriften "Fortolkning" giver mig anledning til at præcisere, at kravet i forvaltningslovens § 24, stk. 1 (særligt 2. pkt.), om redegørelse for en afgørelses retsgrundlag ikke blot kan udstrækkes til regler, praksis og kriterier, der er fastlagt af afgørelsesmyndigheden selv. Redegørelsen skal dække samtlige de dele af gældende ret, som danner grundlaget for afgørelsen. Dette gælder således også de dele af gældende ret, som ikke følger af skrevne retsforskrifter og afgørelsesmyndighedens fortolkning heraf, men som følger af f. eks. udtalelser i forarbejderne, domstolspraksis, EU-myndigheders praksis og overordnede danske forvaltningsmyndigheders praksis. EU-direktoratet kan således ikke indskrænke angivelsen af retsgrundlaget for direktoratets afgørelser under henvisning til, at direktoratets "skønsmargin" er mere eller mindre indskrænket.

Jeg er enig med EU-direktoratet i, at vejledninger kan indgå som led i en fyldestgørende begrundelse. Dette kræver imidlertid, at der i de enkelte afgørelser foretages en konkret henvisning til den eller de relevante dele af vejledningsmaterialet, som også efter omstændighederne bør vedlægges afgørelsen. Eksistensen af et vejledningsmateriale kan således ikke fritage afgørelsesmyndigheden for konkret at angive, hvilket retligt grundlag der i den foreliggende sag har været inddraget i afgørelsen.

I relation til min opfattelse af, at der i forbindelse med EF-retlige retsforskrifter bør henvises til, hvor disse er offentliggjort i EF-tidende, har EU-direktoratet bl.a. anført, at "et sådant krav, som i givet fald måtte omfatte andre retskilder, (ikke) kan udledes af forvaltningsloven". Det, EU-direktoratet har anført, giver mig ikke grundlag for at ændre min opfattelse. Jeg bemærker herved følgende:

Det er ikke min opfattelse, at der skal ske henvisning som anført til alle andre rets kilder. Derimod er det min opfattelse, at det i forbindelse med henvisning til rets forskrifter , som ikke er optaget i Lovtidende, bør oplyses, hvor disse er offentliggjort. Foruden retsforskrifter optaget i EF-tidende gælder dette også nationale retsforskrifter, som ikke er optaget i Lovtidende (særligt anordninger og bekendtgørelser, som det ved kongelig anordning i medfør af lovtidendelovens § 2, stk. 2 (jf. lovbekendtgørelse nr. 842 af 16. december 1991 ) er bestemt skal kundgøres på anden måde end ved optagelse i Lovtidende). Det danske kundgørelsessystem bygger på en forudsætning om, at borgerne er bekendt med, at retsforskrifter offentliggøres i Lovtidende. Denne såkaldte "Lovtidende-fiktion" kan efter min opfattelse ikke udstrækkes til også at omfatte retsforskrifter offentliggjort på anden måde.

Efter min opfattelse må et krav om henvisning til, hvor retsforskrifter, som ikke optages i Lovtidende, er offentliggjort, således antages direkte at følge af bestemmelsen i forvaltningslovens § 24. stk. 1, 1. pkt. ("... en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet"). Selvom dette ikke måtte kunne antages, bør den nævnte oplysning imidlertid alligevel gives. Bestemmelsen i forvaltningslovens § 24 suppleres af den almindelige vejledningspligt, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1, og god forvaltningsskik. Det ville efter min opfattelse klart følge af den almindelige vejledningspligt og god forvaltningsskik, at den omhandlede oplysning bliver givet.

Jeg må videre forstå EU-direktoratets udtalelse af 24. oktober 1995 således, at direktoratet mener der bør tages hensyn til at direktoratets skrivelser er (mere) læsbare, og at en præcis regelhenvisning - således som det efter min opfattelse må kræves - set fra adressatens synsvinkel vil forringe forståeligheden af direktoratets afgørelser.

Jeg er meget enig i, at det er væsentligt at søge at gøre skrivelser m.v. fra myndigheder til borgere så læsbare som muligt (d.v.s. så læsbare som det er muligt uden at skrivelsen forringes indholdsmæssigt). Selv har jeg ved ombudsmandsembedet for flere år siden iværksat et forholdsvis omfattende sprogprojekt med henblik på at gøre skrivelser m.v. fra embedet mere læsbare. Ombudsmandsembedets sprogprojekt er bl.a. beskrevet i "The Danish Ombudsman" (udgivet i anledning af embedets 40-års jubilæum den 1. april 1995 ), side 105ff.

Derimod kan jeg ikke være enig i, at en korrekt og fyldestgørende begrundelse bør undlades af hensyn til afgørelsens læsbarhed.

For det første er kravet om en fyldtgørende begrundelse et egentligt retligt krav, medens hensynet til at myndighedernes skrivelser gøres så læsbare som muligt udspringer af god forvaltningsskik. Det er ud fra almindelige retskildemæssige overvejelser åbenbart, at et retligt krav i tilfælde af en uløselig konflikt må gå forud for et hensyn, som udspringer af god forvaltningsskik.

For det andet er der imidlertid ikke nødvendigvis en uløselig konflikt mellem kravet om en fyldestgørende begrundelse og hensynet til afgørelsens læsbarhed. Dette kan jeg illustrere med et enkelt eksempel:

EF-retsforskrifter har ofte meget lange og indviklede titler. Hvis der i en løbende tekst hver gang henvises til den fulde og korrekte betegnelse for disse retsforskrifter forringes afgørelsens læsbarhed væsentligt. Dette gælder vel særligt, hvis henvisningen sker ved hjælp af en traditionel eftersætning ("jf. ...."). Der er imidlertid intet i vejen for, at der i en afgørelses løbende tekst anvendes "populærnavne" eller forkortelser for retsforskrifter. Det må i så fald blot kræves, at afgørelsen indeholder en angivelse af, hvad forkortelsen dækker over.

Således kunne der i den ovenfor s. 91f omtalte sag 77 i den løbende tekst i afgørelsen eksempelvis have været henvist til retsforskrifter som følger:

"Af § 3, stk. 2, i bekendtgørelse 952/1992 følger, at ansøgningen skulle være EF-direktoratet i hænde senest den 15. maj 1993. I forordning 3887/92 artikel 8, stk. 1. 1. afsnit 2. pkt., er fastsat, at ansøgninger, som modtages med over 20 dages forsinkelse, ikke kan give anledning til udbetaling af noget støttebeløb. Dette indebærer, at der ikke kan ydes støtte på grundlag af ansøgninger, som modtages af EF-direktoratet den 5. juni 1993 eller senere."

I slutningen af afgørelsen kunne indføjes et afsnit ad modum:

"Anvendte retsforskrifter:

Bekendtgørelse 952/1992: Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993.

Forordning 3887/92: EF-Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers tidende nr. L391 af 31.12.92, s. 36 ff)."

Det ville ikke være unaturligt, hvis EU-direktoratets betænkelighed ved at skulle foretage en så præcis regelhenvisning som jeg mener skal foretages tillige måtte bero på ressourcemæssige overvejelser. Sådanne overvejelser ville - hvor forståelige de end måtte være - imidlertid ikke kunne være afgørende for overholdelsen af de forvaltningsretlige krav. Hertil kommer, at en kreativ og rationel benyttelse af moderne kontorteknologi (bl.a. elektronisk tekstbehandling) efter min opfattelse vil indebære en meget ringe (om overhovedet nogen) ressourcemæssig belastning ved en præcis regelhenvisning. Dette gælder særligt på områder, hvor der (som det typisk vil være tilfældet for EU-direktoratets vedkommende) er mange sager af samme type, hvor retsgrundlaget er det samme. Jeg må gå ud fra, at det ovenfor angivne eksempel i relation til sag 77 også kan være illustrerende i denne henseende.

10) Klagevejledning.

Forvaltningsloven indeholder i § 25, stk. 1, følgende bestemmelse om klagevejledning:

"Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

I de 2 sager, hvor jeg ikke har modtaget nogen sagsakter, og de 5 sager, hvor der ikke blandt sagens akter findes en afgørelse, har det selvsagt ikke været aktuelt at tage stilling til, om der har været givet klagevejledning.

I de resterende 98 sager er der i 2 sager alene meddelt en mundtlig afgørelse. I disse sager ses der ikke at være givet klagevejledning; dette er imidlertid ikke en overtrædelse af forvaltningslovens § 25, stk. 1, der kun angår skriftligt meddelte afgørelser.

I 3 af de 96 sager, hvori der findes en skriftlig afgørelse på sagen, er der givet en individuel vejledning om muligheden for inden for 4 uger at indbringe sagen for Landbrugsministeriets departement. De 3 sager er hektarstøtte-sager, hvor der er truffet en afgørelse om sanktion over for parten

I de 50 mælkekvote-sager er der i EF-direktoratets afgørelser givet individuel vejledning om, at EF-direktoratets afgørelse ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Det fremgår af § 14, stk. 1, 2. pkt., i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 261 af 29. april 1991 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter, at EF-direktoratets afgørelse i klagesager ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. Bestemmelsen har hjemmel i § 22, stk. 2, 2. pkt., i lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. Den "negative" klagevejledning i de 50 mælkekvote-sager er således korrekt. Forvaltningslovens § 25, stk. 1, stiller ikke krav om sådan "negativ" vejledning, men det kan være både hensynsfuldt over for parterne (der undgår at skulle overveje en klage til departementet og eventuelt at bruge tid herpå) og hensigtsmæssigt for departementet (der formentlig vil undgå at modtage en del klager, som er omfattet af klagebegrænsningen), at EF-direktoratet giver en sådan vejledning.

I de sidste 43 sager - heraf 24 eksportstøtte-sager og 19 hektarstøtte-sager - fremgår en klagevejledning ikke af kopierne af EF-direktoratets afgørelser på sagerne.

I relation til de 24 eksportstøtte-sager har EF-direktoratet i skrivelse af 8. august 1994 (j. nr. 38000) oplyst følgende:

"Eksportstøtteområdet (1. Markedskontor).

...

Samtlige afgørelser på dette område kan indbringes for Landbrugsministeriet. For så vidt angår klagevejledning har kontoret benyttet en praksis, hvorefter den enkelte afgørelse er blevet udskrevet på brevpapir med påtrykt standardiseret klagevejledning. Klagevejledning fremgår derfor ikke af sagsakterne."

EF-direktoratet har efter anmodning med skrivelse af 21. februar 1994 (j. nr. Ø 069-2-95) fremsendt et eksemplar af det omhandlede brevpapir, der i kopi er gengivet som bilag 1 til denne rapport.

Den anvendte fremgangsmåde må på flere punkter give mig anledning til betænkeligheder.

For det første kan det i den konkrete sag ikke godtgøres, at der faktisk er givet klagevejledning, idet klagevejledningen - som også fremhævet af EF-direktoratet - ikke fremgår af brevkopien på sagen. Jeg går ud fra, at EF-direktoratet i praksis har fulgt den fremgangsmåde at udprinte 2 eksemplarer af afgørelsen; 1 på brevpapir og 1 på blankt papir (brevkopien). Dette bevisproblem kunne eventuelt isoleret løses ved i stedet at tage en fotokopi af den originale skrivelse og at anvende fotokopien som brevkopi.

For det andet kan anvendelsen af brevpapir med teksten "EF-direktoratets afgørelser kan indbringes for Landbrugsministeriet, Departementet, Slotsholmsgade 10, 1216 København K" give anledning til vildledning af borgerne, idet det ikke er korrekt, at alle EF-direktoratets afgørelser kan indbringes for departementet. På mælkekvote-området er rekursen som det fremgår ovenfor afskåret. Og på andre områder er der nok rekurs, men indført en klagefrist. Dette gælder på hektarstøtte-området, jf. § 17 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993. Den påtrykte klagevejledning vil selvsagt være konkret vildledende, hvis brevpapiret anvendes på et område, hvor rekurs er afskåret, og ufuldstændig, hvis brevpapiret anvendes på et område, hvor der er en klagefrist. Derudover kan formuleringen imidlertid også være generelt vildledende, idet borgeren med rimelighed kan få de opfattelse, at klagevejledningen gælder for alle afgørelser truffet af EF-direktoratet.

For det tredje - og væsentligst - er den konkrete udformning af den påtrykte klagevejledning mindre heldig, idet den ved sin placering nederst på side 1 i en afgørelse, der meget vel kan være på flere sider (og hvor klagevejledningen falder sammen med oplysning om EF-direktoratets adresse m.v.) og - diminutive - skrifttype let lader sig overse.

Anvendelse af standardkoncepter og hensigtsmæssig udnyttelse af moderne (EDB-)kontorteknologi vil med mindst lige så stor sikkerhed kunne bruges til at give parterne individuel klagevejledning. Jeg har da også noteret mig, at EF-direktoratet i de 50 mælkekvote-sager konsekvent og tilsyneladende uden problemer har kunnet give en individuel klagevejledning.

I min foreløbige rapport skrev jeg om 19 hektarstøtte-sager, hvori der ikke var givet individuel vejledning:

"For så vidt angår de 19 hektarstøtte-sager må jeg - også på baggrund af, at der i 3 hektarstøtte-sager faktisk er meddelt individuel klagevejledning - lægge til grund, at klagevejledning ikke er meddelt, heller ikke ved anvendelse af fortrykt brevpapir. Noget kunne tyde på, at EF-direktoratet har befundet sig i den retsvildfarelse, at der har skullet gives klagevejledning i "sanktionssager", medens klagevejledning ikke har skullet gives i sager, der blot er endt med et "almindeligt" afslag. Uanset forklaringen på, at der ikke er meddelt klagevejledning i de 19 sager, må dette selvsagt anses for beklageligt."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført:

"Under henvisning til, at der i tre af de undersøgte hektarstøttesager er givet individuel klagevejledning, lægger Ombudsmanden til grund, at der i de resterende sager vedrørende afslag ikke er givet klagevejledning, da dette ikke fremgår af de kopier af afgørelserne, der findes på sagerne.

Det skal hertil oplyses, at direktoratet gennem en årrække har givet klagevejledning på skriftligt meddelte afslag ved at meddele afslaget på brevpapir med fortrykt klagevejledning. Dette fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, da kopien er en edb-udskrift på blankt papir.

Direktoratet har været opmærksom på, at den fortrykte klagevejledning kunne tydeliggøres. Sagsbehandlerne har derfor i visse tilfælde vurderet, at der af hensyn til modtageren burde gives individuel klagevejledning, således som det er sket i de tre hektarstøttesager, hvor afslaget tillige indeholder idømmelse af sanktion.

Der er derimod ikke tale om, at direktoratet har befundet sig i den retsvildfarelse, at der alene skulle gives klagevejledning i "sanktionssager", som det antydes af Ombudsmanden.

Endelig kan det oplyses, at direktoratet medio april d.å. helt ophørte med at anvende den fortrykte klagevejledning. På dette tidspunkt skiftede EF-direktoratet navn til EU-direktoratet, hvilket indebar trykning af nyt brevpapir, og det blev i den forbindelse besluttet at udelade den fortrykte klagevejledning.

Direktoratet anvender således nu udelukkende den af Ombudsmanden anbefalede individuelle klagevejledning."

Min antagelse af, at der ikke i de 19 hektarstøttesager uden individuel klagevejledning var givet nogen klagevejledning beroede - ud over det faktum, at der i 3 andre hektarstøttesager var givet individuel klagevejledning og at det ikke fremgår af brevkopierne i de 19 hektarstøttesager, at der i disse sager er givet klagevejledning - på følgende omstændigheder:

EF-direktoratet oplyste i skrivelse af 8. august 1994, hvormed EF-direktoratet fremsendte yderligere sager som skulle indgå i undersøgelsen, bl.a. følgende:

"Eksportstøtteområdet (1. markedskontor).

... For så vidt angår klagevejledning har kontoret benyttet en praksis, hvorefter den enkelte afgørelse er blevet udskrevet på brevpapir med påtrykt standardiseret klagevejledning."

En tilsvarende oplysning blev ikke givet for så vidt angår hektarstøtteområdet (4. markedskontor), hverken i EF-direktoratets skrivelse af 8. august 1994 eller i direktoratets skrivelse af 12. september 1994, hvormed direktoratet fremsendte 17 hektarstøttesager. Telefonsamtaler forud for min foreløbige rapport mellem en af mine medarbejdere og forskellige medarbejdere i direktoratet måtte i øvrigt bestyrke en antagelse af, at der var forskellig praksis mellem direktoratets kontorer med hensyn til klagevejledning.

Jeg har taget det nu i EU-direktoratets udtalelse af 24. oktober 1995 oplyste om meddelelse af klagevejledning ved hjælp af fortrykt brevpapir i de 19 hektarstøttesager til efterretning. Jeg har herefter ikke grundlag for at kritisere, at der ikke skulle være givet klagevejledning i de 19 hektarstøttesager, hvor der ikke er givet individuel klagevejledning.

Jeg skal dog ikke undlade at påpege det uheldige i, at det forhold, at klagevejledningen ikke fremgår af direktoratets brevkopier, således har givet anledning til faktuel tvivl om, hvorvidt klagevejledning var givet.

11) Bekendtgørelse.

En afgørelse skal bekendtgøres for sagens parter.

I 3 sager har EF-direktoratet overset, at der er andre parter i sagen end klageren. I sag 6 må også de tidligere forpagtere B anses for parter (jf. den nærmere omtale af sagen ovenfor afsnit 6, s. 40ff); EF-direktoratet har forsømt at underrette B om afgørelsen i sagen. Tilsvarende må også forpagteren F i sag 36 anses for part (jf. den nærmere omtale af sagen ovenfor afsnit 6, s. 48f ); EF-direktoratet har ikke underrettet F om sin afgørelse i sagen. I sag 43 må både A og B anses for parter i sagen (jf. den nærmere omtale af sagen ovenfor afsnit 6, s. 49f ). EF-direktoratet undlod fejlagtigt at underrette A om den afgørelse, EF-direktoratet traf på baggrund af B's klage til EF-direktoratet (og hvorved Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse til fordel for A blev stadfæstet).

I sag 13 havde B som partsrepræsentant for A klaget til EF-direktoratet over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse af 5. november 1992 angående tildeling og køb af basisandel. Af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse fremgår bl.a., at A ved indsendelse af underskrevet opsigelse af en forpagtningsaftale skulle dokumentere, at det bortforpagtede areal tilbageføres til A senest den 31. marts 1993. I skrivelse af 12. marts 1993 anmodede EF-direktoratet Danske Mejeriers Mælkeudvalg om at forlænge den nævnte frist til 1. maj 1993, da klagen stadig var under behandling i EF-direktoratet. Denne afgørelse (der delvist ændrede Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse) blev hverken A eller B underrettet om.

Som det fremgår af afsnit 2 ovenfor (s. 19ff), vil myndigheden - hvis der foreligger egentlig partsrepræsentation - være forpligtet til at korrespondere med partsrepræsentanten. Samtidig vil myndigheden være berettiget til udelukkende at korrespondere med partsrepræsentanten, og herunder at meddele partsrepræsentanten afgørelsen i sagen med bindende virkning for parten. Der er imidlertid ikke noget i vejen for, at myndigheden meddeler afgørelsen både til partsrepræsentanten og parten selv, jf. i øvrigt omtalen af sag 39 ovenfor i afsnit 2 (s. 17f ).

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført:

"Direktoratet har taget det anførte side ... - ... til efterretning og kan meddele, at afgørelser på mælkekvoteområdet nu meddeles til alle parter i sager med flere parter."

Jeg har taget det oplyste til efterretning.

I min foreløbige rapport skrev jeg følgende:

"I de 4 tilfælde, hvor der ikke findes en afgørelse på sagen, kan det ikke godtgøres, at der er meddelt parten en afgørelse i sagen. At dette ikke kan godtgøres er beklageligt. Dersom parten virkelig ikke har modtaget nogen afgørelse i sagen, vil dette være så meget desto mere beklageligt."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 hertil anført følgende:

"I det følgende kommenteres 5 sager, hvor rapportudkastet kunne efterlade det indtryk, at sagerne har været henlagt med urette. Dette er ikke tilfældet.

....

Det er endvidere anført flere steder i rapportudkastet, at de undersøgte sager i fem tilfælde ikke indeholder en afgørelse.

Det skal hertil oplyses, at der i to tilfælde er truffet en mundtlig afgørelse i form af et afslag på støtte (sagerne 76 og 105). Afslaget skyldes, at to producenter havde søgt om hektarstøtte til det samme areal.

I yderligere to sager er der ikke søgt om hektarstøtte, og der findes derfor ingen afgørelse på sagerne (83 og 84). Sagsakterne indeholder alene en anmeldelse af grovfoderareal, som kun har betydning for de animalske præmieordninger. Sagerne opfylder derfor ikke de aftalte udvælgelseskriterier for Ombudsmandens undersøgelse. Dette blev meddelt Ombudsmanden i brev af 12. september 1994 samtidig med, at direktoratet fremsendte yderligere to sager vedrørende hektarstøtte, der opfylder udvælgelseskriterierne. Der henvises i denne forbindelse til side... i rapportudkastet.

I den sidste sag (71), der vedrører udbetaling af eksportrestitution, er afgørelsen truffet i form af en korrektion af et udbetalt beløb. Den pågældende sagsakt, der nu er vedlagt sagen, har ved en beklagelig fejltagelse ikke været blandt de akter, Ombudsmanden tidligere har modtaget."

Min kritik angår i første omgang det forhold, at det ikke ud fra de foreliggende akter i sagen (eller oplysninger i sagen i øvrigt) kan godtgøres , at parten er meddelt en afgørelse i sagen. Efter det nu oplyste må jeg lægge til grund, at EF-direktoratet har afsluttet sag 71 i forhold til parten ved at der faktisk er foretaget en efterregulering, uden at der er givet parten meddelelse herom i en (særskilt) skrivelse fra direktoratet. I øvrigt her jeg ikke grundlag for at ændre min opfattelse vedrørende dette spørgsmål. Der findes således ikke på sag 76 (og sag 105) noget notat på sagen om en mundtlig afgørelse, og det fremgår ikke af sagerne 83 og 84 , hvad EF-direktoratet måtte have foretaget sig over for parten i anledning af det fra parten modtagne ansøgningsskema.

I anden række måtte jeg finde det kritisabelt, dersom parten virkelig ikke havde modtaget en afgørelse i sagen. Efter det nu oplyste må jeg lægge til grund, at EF-direktoratet faktisk havde truffet en afgørelse i sagerne 76 (og 105) og 71. Det står mig derimod ikke klart, hvordan EF-direktoratet måtte have ekspederet partens "anmeldelse om grovfoderarealer" i sagerne 83 og 84; jeg finder dog ikke tilstrækkelig anledning til at forfølge dette spørgsmål nærmere. Jeg har herefter ikke faktuelt grundlag for i nogen af de 4 (5) nævnte sager at kritisere EF-direktoratet for ikke at have truffet (og meddelt parten) en afgørelse.

Endelig har EU-direktoratet i sin udtalelse af 24. oktober 1995 oplyst følgende:

"Det tilføjes, at det i dag indgår i sagsbehandlingsproceduren for udbetalingen af hektarstøtte, at mundtligt meddelte afslag følges op med et begrundet skriftligt afslag, samt en klagevejledning."

Jeg har taget det oplyste til efterretning.

12) Sagsbehandlingstid m.v.

a) Sagsbehandlingstid fra sagens start til myndighedens første henvendelse til parten

I de 2 sager, hvori jeg ikke har modtaget sagsakter, er det selvsagt ikke muligt at sige noget om sagsbehandlingstiden. I 23 af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, er der af forskellige grunde tvivl om, hvornår parten første gang efter sagens start har modtaget en henvendelse fra myndigheden. I 4 af de 23 sager er der ikke en afgørelse blandt sagsakterne, og myndigheden har ikke i øvrigt rettet nogen henvendelse til parten. I 1 sag er der kun meddelt parten en mundtlig afgørelse på sagen; tidspunktet herfor er tvivlsom. I de resterende 18 sager har sagen været forbehandlet af en anden myndighed end EF-direktoratet, og det fremgår ikke (med sikkerhed) af de akter, som EF-direktoratet har modtaget fra denne anden myndighed, hvornår den anden myndighed første gang har rettet henvendelse til parten efter sagens rejsning. De 18 sager fordeler sig med 16 sager forbehandlet af vedkommende told- og skatteregion og 2 sager forbehandlet af Plantedirektoratet.

I de resterende 80 sager har det været muligt at registrere den tid, der er medgået fra sagens rejsning til EF-direktoratets første henvendelse til parten. De 80 sager er i alt rejst 88 gange, idet parten i nogen af sagerne har henvendt sig mere end én gang, jf. nærmere nedenfor kapitel D.2 (s. 187f ) om remonstration.

I 38 af de 88 tilfælde har EF-direktoratet rettet en første henvendelse til parten inden 10 dage fra sagens start (typisk modtagelsen af partens klage). I andre 11 tilfælde er der gået mellem 10 og 14 dage fra sagens rejsning til EF-direktoratets første henvendelse til parten. I 10 andre tilfælde har dette tidsrum udgjort mellem 14 dage og 3 uger. Og i atter andre 2 tilfælde er der gået mellem 3 uger og 1 måned.

I de resterende 27 tilfælde er der gået mere end 1 måned fra sagens start til parten første gang har fået en henvendelse fra EF-direktoratet. Disse 27 tilfælde fordeler sig nærmere som følger:

 

Tidsrum:

Antal tilfælde:

Sagsnumre:

Over 1, men under 2 måneder

2

63 (3. sagsrunde) og 88

Over 2, men under 3 måneder

9

64 (2. sagsrunde), 65 (1. sagsrunde), 67, 77, 80, 87, 92, 93 og 96

Over 3, men under 4 måneder

0

-

Over 4, men under 5 måneder

3

65 (2. sagsrunde), 83 og 99

Over 5, men under 6 måneder

3

61, 85 og 86

Over 6, men under 7 måneder

8

95, 97, 98, 100, 101, 102, 103 og 104

Over 7, men under 8 måneder

2

81 og 94

 

Det ses, at EF-direktoratet i mælkekvote-sagerne har bestræbt sig på over for parten (dennes repræsentant) at anerkende modtagelsen af en klage over en afgørelse truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg inden 10 (14) dage; EF-direktoratet har samtidig hørt Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Dette må anses for at være i overensstemmelse med god sagsbehandlingsskik. Det vil efter omstændighederne i konkrete tilfælde kunne forsvares, at der går indtil ca. 1 måned efter sagens start, førend myndigheden retter den første henvendelse til parten. Dette kan særligt gælde i tilfælde, hvor myndigheden allerede ved sin første henvendelse til parten kan afslutte sagen.

Det må under alle omstændigheder anses for problematisk, dersom der går mere end ca. 1 måned fra sagens rejsning til myndighedens første henvendelse til parten. Jo længere tid der går, jo mere kritisk må tidsforløbet anskues. På sagsområder som de undersøgte vil et tidsrum på mere end ca. 3 måneder fra sagens start til myndighedens første henvendelse til parten under alle omstændigheder anses for klart uacceptabelt. Er der tale om tidsrum på ½ år eller mere, må forholdet under alle omstændigheder anses for helt uacceptabelt.

b) Samlet sagsbehandlingstid

For så vidt angår de eksportstøtte-sager, der har været forbehandlet af vedkommende told- og skatteregion, er den samlede sagsbehandlingstid beregnet som tidsrummet fra udførselstidspunktet og indtil EF-direktoratets afgørelse i sagen. For så vidt angår de øvrige eksportstøtte-sager samt mælkekvote-sagerne og hektarstøtte-sagerne er den samlede sagsbehandlingstid beregnet som det tidsrum, der er medgået fra sagen blev rejst i EF-direktoratet (ved modtagelsen af partens henvendelse i eksportstøtte-sagerne, ved modtagelsen af partens klage i mælkekvote-sagerne hhv. modtagelsen af partens ansøgning i hektarstøtte-sagerne) og indtil EF-direktoratets afgørelse i sagen.

I de 2 sager, hvori jeg ikke har modtaget sagsakter, er det selvsagt ikke muligt at sige noget om sagsbehandlingstiden. I 9 af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, er der af forskellige grunde tvivl om den samlede sagsbehandlingstid. I 5 af de 9 sager findes der ikke en afgørelse blandt sagsakterne. I 1 sag er der kun meddelt parten en mundtlig afgørelse på sagen; tidspunktet herfor er tvivlsom. I en anden sag, hvor der er truffet en skriftlig afgørelse, er afgørelsestidspunktet ligeledes tvivlsomt, fordi EF-direktoratets afgørelsesskrivelse er udateret. I de resterende 2 sager har sagen været forbehandlet af vedkommende told- og skatteregion, men der findes ikke på sagen nogen angivelse af udførselstidspunktet, og det kan i øvrigt heller ikke på anden måde konstateres, hvornår sagen er rejst.

I de resterende 94 sager har det været muligt at registrere den samlede sagsbehandlingstid. De 94 sager er i alt rejst 105 gange, idet parten i nogen af sagerne har henvendt sig mere end én gang, jf. nærmere nedenfor kapitel D.2 (s. 187f ) om remonstration.

Den samlede sagsbehandlingstid i sagerne varierer ganske meget. Den korteste samlede sagsbehandlingstid har kunnet konstateres i sag 68. I denne sag meddelte EF-direktoratet samme dag, som EF-direktoratet modtog en telefax fra parten, en foreløbig telefonisk afgørelse, der blev fulgt op af en skriftlig afgørelse 2 dage senere. Den længste samlede sagsbehandlingstid har kunnet konstateres i sag 59 (2 år og 9 måneder; sagen er nærmere omtalt nedenfor s. 134f ).

I 99 af de 105 tilfælde har den samlede sagsbehandlingstid været under 1 år. De 99 tilfælde fordeler sig som følger:

 

Tidsrum

Antal tilfælde:

Sagsnumre

Under 1 måned

11

61, 62, 63 (1., 2. og 4. sagsrunde), 64 (1. sagsrunde), 66 (1. og 2. sagsrunde), 68 (2. og 3. sagsrunde) og 89 (2. sagsrunde)

Over 1, men under 2 måneder

4

48, 49 (1. sagsrunde), 63 (3. sagsrunde) og 88

Over 2, men under 3 måneder

15

1, 4, 5, 30, 31, 47, 64 (2. sagsrunde), 65 (1. sagsrunde), 67, 77, 80, 87, 92, 93 og 96

Over 3, men under 4 måneder

9

6, 19, 32, 34, 44, 58, 70, 72 (2. sagsrunde) og 99

Over 4, men under 5 måneder

9

13, 18, 27, 38, 39, 40, 41, 65 (2. sagsrunde) og 68 (1. sagsrunde)

Over 5, men under 6 måneder

11

11, 12, 26, 28, 35, 36, 50, 61, 73, 85 og 86

Over 6, men under 7 måneder

15

22, 29, 33, 37, 46, 49 (2. sagsrunde), 60, 95, 96, 98, 100, 101, 102, 103 og 104

Over 7, men under 8 måneder

10

2, 14, 15, 16, 25, 57, 69 81, 91 og 94

Over 8, men under 9 måneder

6

3, 20, 21, 22, 23, og 24

Over 9, men under 10 måneder

2

42 og 72 (1. sagsrunde)

Over 10, men under 11 måneder

5

7, 8, 9, 10 og 43

Over 11, men under 12 måneder

2

17 og 45

 

Det er ikke muligt generelt at foretage en præcis angivelse af, hvilken samlet sagsbehandlingstid, som kan anses for acceptabel. En nærmere bedømmelse af den samlede sagsbehandlingstid kræver en vurdering af sagens art og eventuelt tillige sagens konkrete omstændigheder. Der må således tages hensyn til, i hvilken udstrækning en korrekt behandling af sagen har krævet indhentelse af (yderligere) oplysninger eller gennemførelse af andre tids- og ressourcekrævende processkridt, om sagens afgørelse - når denne i øvrigt er klar til afgørelse - er mere eller mindre kompliceret, og om sagen af hensyn til parten eller andre private eller offentlige interesser må anses for mere eller mindre hastende.

De mest simple sager, der indgår i undersøgelsen, er de 18 hektarstøtte-sager, hvor der er givet afslag på grund af tidspunktet for EF-direktoratets modtagelse af ansøgningen. Den retsstiftende kendsgerning i disse sager (modtagelsestidspunktet for ansøgningen) er enkel og kan konstateres straks efter sagens rejsning. En fyldestgørende begrundet afgørelse i disse sager vil kunne udformes som et standardbrev (se herom ovenfor afsnit 9 (s. 91f ) om begrundelsen i sag 77), hvori der blot - ud over partens navn og adresse - vil skulle indføjes én individuel oplysning (om modtagelsestidspunktet). Hertil kommer, at det må antages, at det vil kunne have ganske væsentlig betydning for partens økonomi, om en ansøgning om hektarstøtte imødekommes. En hurtig afklaring af, at parten ikke er berettiget til støtte, vil derfor være væsentlig, ikke mindst for at undgå, at parten igennem længere tid måtte befinde sig i den vildfarelse, at ansøgningen vil blive imødekommet og måtte disponere i tillid hertil.

På denne baggrund burde EF-direktoratet have tilrettelagt sagsbehandlingen således, at afgørelse i disse sager ville kunne træffes i løbet af nogle få dage eller dog højst 2-3 uger. Jeg må finde det beklageligt, at dette ikke er sket, og at sagsbehandlingstiden i disse sager derfor ikke kan anses for tilfredsstillende. Mere præcist er én af disse 18 sager afgjort i løbet af knap 1 måned. Sagsbehandlingstiden i de øvrige sager overstiger klart en rimelig sagsbehandlingstid: i 1 sag har sagsbehandlingstiden været 1-2 måneder, i 5 andre sager 2-3 måneder og i 1 sag 3-4 måneder. I de resterende sager i denne gruppe har sagsbehandlingstiden været helt utilfredsstillende lang: i 2 sager har sagsbehandlingstiden været 5-6 måneder og i 8 sager 6-7 måneder.

I min foreløbige rapport skrev jeg om sag 81 :

"Tilsvarende må sagsbehandlingstiden i sag 81 anses for helt utilfredsstillende. I sagen har EF-direktoratet ca. 7½ måned efter modtagelsen af en ansøgning om hektarstøtte mundtligt meddelt parten, at "der ikke gives hektarstøtte til lucerne". Som sagen foreligger må jeg lægge til grund, at EF-direktoratet umiddelbart og uden vanskelighed ved modtagelsen af ansøgningen har kunnet konstatere, at den angik en afgrøde, der ikke var støtteberettiget. Sagen har således været simpel at behandle og afgøre, ligesom jeg må gå ud fra, at meddelelse af en (fyldestgørende begrundet) afgørelse til parten ikke ville have været særligt ressourcekrævende."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 hertil anført:

"Direktoratet kan ikke tilslutte sig Ombudsmandens betragtning om, at direktoratet umiddelbart og uden vanskelighed ved modtagelsen af ansøgningen har kunnet konstatere, at den pågældende ansøgning angik en ikke-støtteberettiget afgrøde, og derfor straks burde have truffet en afgørelse."

Med bemærkningen om, at "EF-direktoratet umiddelbart og uden vanskelighed ved modtagelsen af ansøgningen har kunnet konstatere, at den angik en afgrøde, der ikke var støtteberettiget" har jeg sigtet til, at sagen har kunnet afgøres på grundlag af ansøgningen (og uden yderligere sagsoplysningsskridt) og at det ikke har været vanskeligt at sammenholde det relevante sagsfaktum med den relevante retsregel. Jeg har ikke med mine bemærkninger i den foreløbige rapport villet give udtryk for, at EF-direktoratet burde have truffet afgørelse straks efter modtagelsen af ansøgningen. Jeg har derimod som min opfattelse udtalt, at en sagsbehandlingstid på ca. 7½ måned i en sag som den foreliggende må anses for helt utilfredsstillende. Denne opfattelse må jeg fastholde.

I sag 61 var EF-direktoratet knap 6 måneder om at besvare en anmodning om ophævelse af en eksportlicens. I sin afgørelse af 18. august 1993 har EF-direktoratet over for parten beklaget den sene besvarelse. Jeg kan tilslutte mig denne beklagelse.

Sag 49 angår tildeling af basisandel under "SLOM-II-ordningen". I sagen anmodede parten EF-direktoratet, der havde truffet sin første afgørelse i sagen efter ca. 1½ måneds sagsbehandlingstid, om at overveje sagen igen. På baggrund af sagens art, sagsbehandlingstiden i forbindelse med den første afgørelse og at EF-direktoratet i anden omgang fastholdt den tidligere trufne afgørelse, forekommer en sagsbehandlingstid på ca. 6½ måned i remonstrations-sagen at være længere end det med rimelighed kan forventes.

I de 6 mælkekvote-sager, hvor sagsbehandlingstiden har været 8-9 måneder, forekommer sagsbehandlingstiden trods sagernes ikke helt ukomplicerede art ikke at være rimeligt begrundet.

Tilsvarende må en sagsbehandlingstid på 8-9 måneder i sag 42 , der angår en ægtefælleoverdragelse, anses for at overskride det acceptable, bl.a. på baggrund af, at sagen ikke gav anledning til principielle overvejelser om, hvornår en ægtefælle kan anses for ikke at have haft landbrug som hovederhverv, og hvorledes dette ville kunne dokumenteres. Dette var derimod tilfældet i sag 12 , hvor sagsbehandlingstiden var ca. 5½ måned - og dermed efter omstændighederne inden for rammerne af det acceptable.

4 af de sager, der har verseret 10-11 måneder, er af en sådan art, at sagsbehandlingstiden ikke kan anses for rimelig. 3 af disse sager drejede sig om fravigelse fra en opgørelsesdato, som efter Danske Mejeriers Mælkeudvalgs og EF-direktoratets faste praksis ikke kunne fraviges, og den sidste sag omhandlede en for sen ansøgning ("tilmeldingstalon") til Danske Mejeriers Mælkeudvalg i forbindelse med tildeling af basisandel under kapacitetsordningen.

I de 2 sager, hvor sagsbehandlingstiden har været 11-12 måneder, er sagsbehandlingstiden efter min opfattelse heller ikke acceptabel, trods sagernes relativt komplicerede karakter.

I sager, der er forbehandlet af andre myndigheder end EF-direktoratet, må der både ses på den samlede sagsbehandlingstid og på sagsbehandlingstiden hos EF-direktoratet efter dettes modtagelse af sagen. Hvor der er andre myndigheder involveret, har EF-direktoratet som den myndighed, der skal træffe afgørelse i sagen, pligt til at søge sagen behørigt fremskyndet hos en anden myndighed, der medvirker i sagens behandling. Denne pligt kan dog selvsagt kun være aktuel i tilfælde, hvor EF-direktoratet er bekendt med, at sagen verserer hos en anden myndighed. Normalt må EF-direktoratet antages ikke at være bekendt med sager, som forbehandles af en anden myndighed, førend denne anden myndighed sender sagen til EF-direktoratet. I denne situation bør EF-direktoratet imidlertid så vidt muligt sørge for, at den samlede sagsbehandlingstid ikke bliver urimelig lang og dermed søge at fremskynde sin egen behandling af sagen, hvis forbehandlingen af sagen har taget lang tid.

I sag 60 udgjorde den samlede sagsbehandlingstid 6-7 måneder og i sag 69 tilsvarende 7-8 måneder. I begge sager har EF-direktoratets sagsbehandlingstid udgjort ca. 3 måneder, hvilket efter omstændighederne må anses for at ligge inden for grænsen af det acceptable. Anderledes må man vurdere sag 72 , hvor den samlede sagsbehandlingstid i 1. sagsrunde var 9-10 måneder, hvoraf EF-direktoratets sagsbehandlingstid udgjorde ca. 6½ måned. Sagsbehandlingstiden i sag 57 , hvor der var en samlet sagsbehandlingstid på 7-8 måneder, og hvor EF-direktoratets sagsbehandlingstid var lidt over 4 måneder, må anses for at ligge på grænsen af det acceptable.

I de sidste 6 af de 105 tilfælde har den samlede sagsbehandlingstid oversteget 1 år. Disse sager finder jeg anledning til nærmere at redegøre for.

I sag 53 er den samlede sagsbehandlingstid 1 år og 1½ måned. EF-direktoratets sagsbehandlingstid efter modtagelsen af sagen fra den told- og skatteregion, der forbehandlede sagen, udgør 5½ måned heraf. EF-direktoratet havde ikke før modtagelsen af sagen fra told- og skatteregionen kendskab til sagen og kunne derfor ikke have søgt denne fremskyndet ved at rykke told- og skatteregionen. Selvom der ikke er tale om en ansøgningssag eller en klagesag, og selvom afgørelsen i sagen var til ugunst for parten, burde EF-direktoratet dog - i betragtning af den tid, sagen allerede da havde verseret - efter min opfattelse have søgt sin behandling af sagen fremskyndet, således at denne kunne have været afsluttet noget hurtigere end sket.

Noget anderledes må jeg derimod vurdere sag 56 , hvor den samlede sagsbehandlingstid er 1 år og 2½ måned. EF-direktoratet modtog sagen fra Told- og Skattestyrelsen den 5. februar 1993 (eller da sagen havde verseret ca. 7 måneder) og havde ikke før da kendskab til sagen. Den 28. april 1993 anmodede EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen om yderligere oplysninger i sagen. EF-direktoratet modtog den 12. maj 1993 underretning fra Told- og Skattestyrelsen om hvad der skete i sagen. EF-direktoratet modtog Told- og Skattestyrelsens endelige udtalelse i sagen den 17. august 1993 og traf herefter afgørelse i sagen den 22. september 1993. På baggrund af sagens forholdsvis komplicerede karakter, samt i betragtning af, at der i sagen blev indhentet yderligere oplysninger og af, at EF-direktoratet traf afgørelse i sagen ca. 5 uger efter modtagelsen af disse finder jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for kritik af EF-direktoratets sagsbehandlingstid.

I sag 55 er den samlede sagsbehandlingstid 1 år og 5 måneder. Heraf udgør EF-direktoratets sagsbehandlingstid 7 måneder og 1 uge. EF-direktoratet fik først kendskab til sagen efter vedkommende told- og skatteregions fremsendelse af sagen til EF-direktoratet. På baggrund af sagens ikke særligt komplicerede karakter, og under hensyn til den tid, sagen havde verseret, da EF-direktoratet modtog den, overskrider EF-direktoratets sagsbehandlingstid efter min opfattelse i sag 55 klart grænsen for en acceptabel sagsbehandlingstid.

I sag 54 er den samlede sagsbehandlingstid 1 år og 11 måneder. Denne sags nærmere omstændigheder er følgende:

Medio august 1991 udførte parten et parti smelteost, hvoraf vedkommende distriktstoldkammer udtog en prøve. Den 4. september 1991 modtog EF-direktoratet fra distriktstoldkammeret underretning om analyseresultatet. Den 11. september 1991 skrev EF-direktoratet til parten, at det fremgik af analyseresultatet, at partens angivelse i udførselsdokumentet ("YM-blanketten") ikke var korrekt; EF-direktoratet sendte parten de relevante dokumenter. EF-direktoratet havde derfor stillet udbetaling af restitution i bero, indtil sagen var nærmere undersøgt. Samtidig bad EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen om "underretning om, hvad der videre passerer i sagen". EF-direktoratet modtog den 25. september 1991 et partsindlæg i sagen, som EF-direktoratet den 30. september 1991 sendte til Told- og Skattestyrelsen til videre foranstaltning.

Herefter skete der ikke noget i EF-direktoratets sag, førend EF-direktoratet den 18. februar 1992 modtog underretning om en rykker fra Told- og Skattestyrelsen til vedkommende told- og skatteregion, der som reaktion herpå i skrivelse af 28. februar 1992 meddelte EF-direktoratet, at regionens undersøgelse af sagen "forventes afsluttet i løbet af 1 til 2 måneder fra dags dato".

EF-direktoratet traf den 3. juli 1992 afgørelse om, at parten ville få udbetalt eksportrestitution for det vareparti, der var udført medio august 1991, men i overensstemmelse med analyseresultatet med en anden (og - må jeg gå ud fra - lavere) restitutionssats. Told- og Skattestyrelsen modtog underretning om denne afgørelse.

Den 30. september 1992 modtog EF-direktoratet under henvisning til EF-direktoratets skrivelse af 3. juli 1992 meddelelse fra vedkommende told- og skatteregion om, at "sagen er under behandling og forventes afsluttet indenfor nær fremtid". Den 5. marts 1993 rykkede EF-direktoratet told- og skatteregionen for svar i sagen. EF-direktoratet bad "om status for nævnte sag, og at behandlingen fremskyndes". EF-direktoratet modtog told- og skatteregionens svar den 12. maj 1993 og traf herefter den 13. juli 1993 afgørelse angående sanktion på baggrund af partens fejlagtige angivelse i udførselsdokumentet.

I sag 54 har EF-direktoratet således truffet 2 afgørelser: en afgørelse af 3. juli 1992 angående spørgsmålet om udbetaling af restitution, og en afgørelse af 13. juli 1993 angående sanktionsspørgsmålet.

Afgørelsen af 3. juli 1992 blev truffet efter at sagen havde verseret i ca. 10 ½ måned, og 10 måneder efter at EF-direktoratet var blevet bekendt med sagen. Efter partens indlæg, som EF-direktoratet modtog den 25. september 1991, modtog EF-direktoratet ikke oplysninger, som indgik i grundlaget for afgørelsen af 3. juli 1992. Det er efter min opfattelse ikke rimeligt, at EF-direktoratet ventede mere end 9 måneder med at træffe afgørelse angående spørgsmålet om udbetaling af restitution.

Afgørelsen af 13. juli 1993 blev derimod truffet 2 måneder efter, at EF-direktoratet havde modtaget de relevante oplysninger fra told- og skatteregionen. Dette forhold kan i sig selv ikke give mig tilstrækkeligt grundlag for kritik.

Derimod må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke ved på de relevante tidspunkter at rykke Told- og Skattestyrelsen og/eller vedkommende told- og skatteregion søgte at fremskynde sagen.

Jeg må således finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke i perioden 30. september 1991 til 18. februar 1992 rykkede told- og skattemyndighederne.

Videre må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke i perioden fra 28. februar til 30. september 1992 rykkede told- og skattemyndighederne. EF-direktoratet burde have rykket told- og skattemyndighederne efter udløbet af den frist ("1 til 2 måneder"), som told- og skatteregionen selv i skrivelsen af 28. februar 1992 havde anført, og i øvrigt løbende og stadigt skarpere have rykket told- og skattemyndighederne, hvis EF-direktoratet fortsat ikke havde fået svar.

Ligeledes må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke - efter told- og skatteregionens meddelelse i slutningen af september 1992 om at sagen forventedes afsluttet "indenfor nær fremtid" - på et langt tidligere tidspunkt end den 5. marts 1993 rykkede told- og skattemyndighederne (og i øvrigt løbende og stadigt skarpere have rykket told- og skattemyndighederne, hvis EF-direktoratet fortsat ikke havde fået svar). Jeg henviser herved dels, til den tid, sagen da havde været under behandling, dels til indholdet af told- og skatteregionens meddelelse i september 1992.

Endelig må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke - da EF-direktoratet ikke fra told- og skatteregionen i løbet af ganske kort tid efter EF-direktoratets rykker af 5. marts 1993 havde modtaget underretning om status i sagen - straks rykkede told- og skatteregionen på ny. Jeg bemærker herved, at EF-direktoratet intet foretog sig i denne retning, førend EF-direktoratet efter mere end 2 måneder modtog svar fra told- og skatteregionen, at sagen da havde verseret i særdeles lang tid (ca. 1 år og 7 måneder), og at offentlige myndigheder efter min opfattelse i almindelighed ganske hurtigt bør besvare rykkerskrivelser også fra andre myndigheder, smh. nedenfor afsnit c) (s. 135ff) om pkt. 208 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986).

I sag 52 er den samlede sagsbehandlingstid 2 år og 4½ måned. Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

Den 23. november 1990 udførte parten et parti bolcher til Færøerne og den 5. december 1990 udførte parten et parti bolcher til Finland. I forbindelse med de to udførsler udtog vedkommende told- og skatteregion prøver. Efter at have modtaget analyseresultaterne meddelte EF-direktoratet i skrivelse af 26. februar 1991 parten, at udbetaling af restitution i relation til førstnævnte udførsel var sat i bero, og i skrivelse af 5. april 1991, at udbetaling af restitution i relation til sidstnævnte udførsel var sat i bero. Samtidig med disse meddelelser til parten bad EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen om "underretning om, hvad der videre passerer i sagen".

Den 5. september 1991 rykkede EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen, der som svar herpå i skrivelse af 23. oktober 1991 bl.a. oplyste, at sagen indgik i en større undersøgelse hos parten og at "(s)agen forventes færdigbehandlet ultimo december 1991".

Den 14. februar 1992 modtog EF-direktoratet underretning om en rykker fra Told- og Skattestyrelsen til vedkommende told- og skatteregion. Den 28. april 1992 modtog EF-direktoratet en orientering fra told- og skatteregionen om sagens stade; regionen oplyste samtidig, at "(s)agen forventes færdigbehandlet i slutningen af april kvartal 1992".

Den 9. oktober 1992 rykkede EF-direktoratet telefonisk told- og skatteregionen, der ifølge EF-direktoratets notat på sagen nu forventede at være færdig med sagen "ultimo 1992".

Den 22. februar 1993 modtog EF-direktoratet svaret fra told- og skatteregionen, og den 6. april 1993 traf EF-direktoratet afgørelse i sagen.

At EF-direktoratet var ca. 1½ måned om at træffe afgørelse i sagen efter modtagelsen af de relevante oplysninger fra told- og skatteregionen kan ikke i sig selv give mig anledning til kritik. Derimod har EF-direktoratet - som i sag 54 - udfoldet helt utilstrækkelige bestræbelser for at søge told- og skattemyndighedernes behandling af sagen fremskyndet. Jeg må således finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skattemyndighederne første gang førend den 5. september 1991 (da sagen havde verseret i 9½ (9) måneder), at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skattemyndighederne i perioden mellem 23. oktober 1991 og 28. april 1992, at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skatteregionen umiddelbart efter udløbet af april kvartal 1992 (men først den 9. oktober 1992 ), at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skatteregionen umiddelbart efter årsskiftet 1992/93 og at EF-direktoratet ikke fulgte op på primære rykkere som de nævnte.

Den længste totale sagsbehandlingstid, der er registreret i undersøgelsen - 2 år og 9 måneder - findes som nævnt i sag 59. Sagens nærmere omstændigheder er følgende:

Af et parti skinke, der blev udført den 20. februar 1991, udtog vedkommende told- og skatteregion en prøve. Den 21. maj 1991 modtog EF-direktoratet analyseresultatet. Den 3. juni 1991 meddelte EF-direktoratet parten, at udbetaling af restitution var sat i bero; samtidig bad EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen om "underretning om, hvad der videre passerer i sagen."

Den 9. oktober 1991 rykkede EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen og bad om at få en status i sagen. Den 29. juli 1992 rykkede EF-direktoratet Told- og Skattestyrelsen og bad om inden 14 dage at få en status i sagen. Den 24. august 1992 svarede vedkommende told- og skatteregion herpå, at sagen "behandles i forbindelse med den igangværende kontrol. Kontrollen har været stillet i bero i den netop overståede ferieperiode."

Den 30. marts 1993 modtog EF-direktoratet fra told- og skatteregionen et delvist svar, og den 23. juni 1993 modtog EF-direktoratet fra told- og skatteregionen de sidste oplysninger i sagen. EF-direktoratet traf afgørelse i sagen den 23. november 1993.

Jeg finder hverken, at EF-direktoratet har udfoldet blot nogenlunde rimelige bestræbelser for at fremskynde sagen hos told- og skattemyndighederne, eller at EF-direktoratet, da sagen langt om længe var klar til afsluttende behandling i EF-direktoratet, tilstrækkeligt har fremskyndet sin egen behandling af sagen. Jeg finder det således beklageligt, at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skattemyndighederne første gang førend den 9. oktober 1991 (da sagen havde verseret i 7 ½ måned). Jeg må videre finde det særdeles beklageligt, at EF-direktoratet ikke rykkede told- og skattemyndighederne, da EF-direktoratet ikke i løbet af kort tid havde modtaget en reaktion på EF-direktoratets anmodning i skrivelsen af 9. oktober 1991 om en status i sagen (men at EF-direktoratet først rykkede igen den 29. juli 1992 eller efter ca. 8½ måneds forløb), jf. det ovenfor (s. 131) i forbindelse med omtalen af sag 54 anførte om myndigheders pligt til at svare på rykkere fra andre myndigheder. Endelig må jeg - særligt på baggrund af den tid, der da var medgået til sagens behandling (2 år og 4 måneder) og EF-direktoratets indtil da aldeles utilstrækkelige aktivitet for at søge sagens behandling fremskyndet - finde det meget beklageligt, at EF-direktoratet var 5 måneder om at færdigbehandle sagen.

c) Besvarelse af rykkere og underretning af parten, når sagen trækker ud

Af Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986) fremgår følgende om forvaltningsmyndigheders besvarelse af rykkerskrivelser:

" 208. Rykkerskrivelser fra den, der er part i sagen, og som er rimeligt begrundet i sagsbehandlingstiden, bør i almindelighed besvares med det samme. Besvarelsen bør indeholde oplysning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge."

Undersøgelsen viser en ringe grad af efterlevelse af disse retningslinier.

I sag 3 rykkede partsrepræsentanten EF-direktoratet i et brev af 16. februar 1993. EF-direktoratet traf afgørelse i sagen den 10. marts 1993 uden forinden at have besvaret rykkeren. Det må anses for acceptabelt, at en myndighed undlader at besvare en rykker, dersom sagens afgørelse faktisk bliver meddelt få dage efter modtagelsen af rykkeren. Det tidsrum, som i denne forbindelse kan anses for acceptabelt, er imidlertid efter min opfattelse klart overskredet i sag 3. Dersom myndigheden ved modtagelsen af en rykker formoder, at en afgørelse kan meddeles inden for få dage, må myndigheden påse, at dette faktisk også sker. Dersom forudsætningen ikke bliver opfyldt, må myndigheden straks dette viser sig besvare rykkeren (hvilket bl.a. for at undgå yderligere forsinkelse af sagens afslutning eventuelt kan ske telefonisk; der vil i givet fald skulle foretages notat på sagen om en sådan telefonsamtale).

I sag 5 må EF-direktoratet derimod antages (indirekte) at have reageret på en rykker. I skrivelse af 17. februar 1993 anførte partsrepræsentanten bl.a.:

"Såfremt EF-direktoratet ikke er i stand til at træffe afgørelse i indeværende måned skal man udbede sig en nærmere redegørelse for årsagerne hertil samt det forventede tidspunkt for, hvornår afgørelsen vil kunne træffes."

I skrivelse af 23. februar 1993 til partsrepræsentanten anførte EF-direktoratet bl.a.:

"Af hensyn til sagens hastende karakter ... skal vi anmode Dem om inden ugens udløb at ... afgive Deres eventuelle bemærkninger i sagen ...

Hvis vi ikke hører Deres bemærkninger inden ovennævnte svarfrist, vil sagen blive afgjort på det foreliggende grundlag."

Ud fra sammenhængen må EF-direktoratets skrivelse af 23. februar kunne forstås som et svar på rykkeren, og tillige således, at EF-direktoratet havde til hensigt at træffe afgørelse i sagen inden udgangen af februar (faktisk traf EF-direktoratet afgørelse den 11. marts 1993 ).

I sag 13 rykkede partsrepræsentanten i brev af 14. januar 1993 EF-direktoratet. EF-direktoratet besvarede ikke rykkeren og traf i øvrigt afgørelse den 29. april 1993. At EF-direktoratet undlod at besvare rykkeren må jeg finde beklageligt.

Tilsvarende må jeg anse det for beklageligt, at EF-direktoratet i sag 22 ikke har besvaret partens rykker i brev af 27. februar 1993 ; i denne sag traf EF-direktoratet afgørelse den 8. juni 1993.

I sag 42 besvarede EF-direktoratet partsrepræsentantens skriftlige rykker af 19. april 1993 ved telefonisk henvendelse til denne den 4. maj 1993. Efter min opfattelse burde EF-direktoratet have besvaret rykkeren væsentligt hurtigere end sket.

I sag 43 rykkede parten mindst 3 gange.

Partsrepræsentanten rykkede første gang EF-direktoratet i skrivelse af 26. april 1993. EF-direktoratet reagerede ved - i følge et samtidig udarbejdet telefonnotat - den 30. april 1993 telefonisk at meddele partsrepræsentanten, at der ville foreligge en afgørelse inden for ca. 2 måneder. Dette kan ikke give mig anledning til bemærkninger. Derimod må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke - da denne forudsætning ikke viste sig at holde (afgørelsen blev faktisk først truffet den 3. december 1993, eller over 7 måneder efter telefonsamtalen) - af egen drift rettede henvendelse til partsrepræsentanten, jf. også nedenfor (s. 139ff) om pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986).

Anden gang rykkede partsrepræsentanten ved skrivelse af 17. september 1993, hvori han også henviste til den telefoniske meddelelse ultimo april 1993 fra EF-direktoratet om svar i løbet af 2 måneder. Denne rykker ses hverken besvaret skriftligt eller telefonisk, hvilket jeg må anse for beklageligt.

Partsrepræsentanten rykkede endelig skriftligt den 16. november 1993, idet han bl.a. henviste til, at han havde "et auktionsskøde, der er tinglyst med frist på afventelse af ovennævnte afgørelse, til den 7. december 1993 ". I lighed med i sag 3 (jf. ovenfor s. 135f ) besvarede EF-direktoratet heller ikke rykkeren inden der ( den 3. december 1993 ) blev truffet afgørelse i sagen. Efter min opfattelse gik der så lang tid mellem modtagelsen af rykkeren og meddelelsen af afgørelsen i sagen, at EF-direktoratet også i sag 43 særskilt burde have besvaret rykkeren.

Muligvis har partsrepræsentanten i sag 43 også rykket telefonisk i oktober 1993. I skrivelsen af 16. november 1993 anfører partsrepræsentanten bl.a., at "... ved min seneste henvendelse i oktober 1993 fik jeg oplyst, at man forventede at kunne vende tilbage senest medio november 1993". Dersom der har foreligget en sådan telefonisk kontakt mellem partsrepræsentanten og EF-direktoratet, har EF-direktoratet forsømt at foretage notat om samtalen og dennes indhold på sagen (ligesom EF-direktoratet i øvrigt af egen drift burde have rettet henvendelse til partsrepræsentanten, da den angivne tidsramme for sagens afslutning ikke kunne overholdes).

Sag 45 indeholder også flere rykkere. I sagen modtog EF-direktoratet partsrepræsentantens klage den 23. december 1992. Den 6. januar 1993 bad EF-direktoratet Danske Mejeriers Mælkeudvalg om en udtalelse, hvilket parten samtidig blev underrettet om. I brev af 18. januar 1993 rykkede partsrepræsentanten for svar. Partsrepræsentanten rykkede igen skriftligt i breve af 26. marts og 20. april 1993. Sidstnævnte rykkerskrivelse besvarede EF-direktoratet i skrivelse af 30. april 1993, hvor EF-direktoratet anførte:

"Under henvisning til Deres brev af 20. april 1993... skal det herved oplyses, at der endnu ikke er truffet afgørelse i sagen.

Når afgørelsen foreligger, vil vi underrette Dem."

Partsrepræsentanten rykkede igen ved brev af 5. august 1993. På brevet har EF-direktoratet noteret følgende:

"Meddelt [partsrepræsentanten], at sagsbehandlingen varer mindst 1 måned endnu.

[sagsbehandlerens initialer] 9/8-93"

Endelig rykkede partsrepræsentanten i brev af 21. september 1993 EF-direktoratet. EF-direktoratet traf afgørelse i sagen den 8. december 1993.

Jeg må finde det meget beklageligt, at 3 af rykkerskrivelserne (brevene af 18. januar, 26, marts og 21. september 1993 slet ikke blev besvaret.

Rykkerskrivelsen af 20. april 1993 blev besvaret med EF-direktoratets skrivelse af 30. april 1993. Den tid, der medgik til besvarelsen, må anses for at ligge på grænsen af det acceptable. Indholdsmæssigt er svaret uden informationsværdi (det der blot gives er de selvfølgelige oplysninger, at der endnu ikke er truffet en afgørelse, og at afgørelsen til sin tid vil blive meddelt parten), og det opfylder ikke kravene i pkt. 208 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986) (hvorefter svaret "bør indehold oplysning om, hvorpå sagen beror, og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge").

Rykkerskrivelsen af 5. august 1993 blev besvaret telefonisk 3 dage senere. Den tid, der medgik til EF-direktoratets besvarelse af rykkeren, kan ikke give anledning til bemærkning. Derimod må jeg finde det beklageligt, at EF-direktoratet ikke af egen drift gav underretning til partsrepræsentanten (og meddelte denne de i Justitsministeriets vejledning pkt. 208 nævnte oplysninger) da det senere viste sig, at EF-direktoratets forventninger med hensyn til, hvornår sagen kunne afsluttes, ikke kunne holde.

Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986) indeholder også følgende punkter:

" 206. Hvis en forvaltningsmyndighed som følge af sagens karakter eller den almindelige sagsbehandlingstid for den pågældende myndighed ikke kan træffe afgørelse inden kortere tid efter sagens modtagelse, bør myndigheden give den, der er part i sagen, underretning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge.

207. Myndigheden bør endvidere give den, der er part i sagen, underretning, når behandlingen af den konkrete sag på grund af særlige omstændigheder vil tage længere tid end sædvanligt."

Herefter har myndigheden ikke blot pligt til at underrette parten i tilfælde, hvor sagen trækker længere ud, end myndigheden i den konkrete sag (evt. som svar på en rykker) har givet udtryk for over for parten, men også i tilfælde, hvor sagsbehandlingen bliver mere langvarig, end det ud fra partens synspunkt med rimelighed kan forventes. Myndigheden må således vurdere, hvor lang tid parten med rimelighed kan forvente, at der i almindelighed vil medgå til behandlingen af en sag af den omhandlende art, og - når dette tidsrum er forløbet - underrette parten om, at behandlingen af sagen trækker ud, og så vidt muligt om, hvornår sagen kan forventes afsluttet.

I de sager, der indgår i undersøgelsen, har EF-direktoratet i intet tilfælde foretaget underretning i overensstemmelse med pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

Efter min opfattelse burde EF-direktoratet i de meste simple sager, der indgår i undersøgelsen - de 18 hektarstøtte-sager, hvor der er givet afslag på grund af tidspunktet for EF-direktoratets modtagelse af ansøgningen - have underrettet parten efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning, inden der var gået 1 måned fra sagens rejsning. Det må imidlertid som almindeligt princip gælde, at der ikke bør gives underretning om, at sagen trækker ud, dersom det ikke vil være klart mere ressourcekrævende at meddele afgørelsen i sagen end at give den nævnte underretning, smh. den sag, der er omtalt i min beretning for 1988, s. 100. For så vidt angår de nævnte 18 sager må det rimeligvis antages, at det ikke ville have været mere ressourcekrævende at meddele afgørelsen end at give den nævnte underretning, jf. ovenfor s. 124f om udformningen af afgørelsen i disse sager.

I øvrigt er det min opfattelse, at der - selv i de mere komplicerede af de undersøgte sager - i alt fald burde have været givet underretning efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning, da der var gået ca. 3 måneder fra sagens rejsning, og herefter igen ca. hver 3. måned. I tilfælde, hvor sagen har været forbehandlet af en anden myndighed, burde EF-direktoratet have underrettet parten straks efter EF-direktoratets modtagelse af sagen, hvis der da var hengået mere end ca. 3 måneder siden sagens start.

Som det ses af oversigten over den samlede sagsbehandlingstid (s. 123f f) har EF-direktoratet i de fleste tilfælde tilsidesat underretningspligten efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning. Mere præcist har de tidsmæssige betingelser for at underretning af egen drift skal foretages i alt fald været opfyldt i 82 af de i alt 105 tilfælde, hvor den samlede sagsbehandlingstid har kunnet registreres. I ca. halvdelen (maksimalt 46) af de 82 tilfælde har EF-direktoratet mere end én gang forsømt at foretage underretning. Jeg må finde det meget beklageligt, at EF-direktoratet konsekvent har tilsidesat underretningspligten efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986).

d) EU-direktoratets udtalelse vedrørende sagsbehandlingstid m.v.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om sagsbehandlingstid m.v. generelt udtalt følgende:

"I rapportudkastet kritiseres sagsbehandlingstiden for flere af de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen.

Ombudsmanden finder desuden, at EU-direktoratet ikke i tilstrækkelig grad har efterlevet retningslinierne i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, for så vidt angår besvarelse af rykkerskrivelser, punkt 208 i vejledningen, og underretning til støtteansøgere under sagsbehandling i direktoratet, punkt 206 og 207 i vejledningen.

Som anført af Ombudsmanden er det ikke muligt generelt at foretage en præcis angivelse af, hvilken samlet sagsbehandlingstid, der kan anses for acceptabel. Vurderingen heraf må navnlig indebære hensyntagen til nødvendigheden af at indhente yderligere oplysninger, inden afgørelsen kan træffes, sagens kompleksitet og en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af den samlede sagsbehandlingsprocedure.

Da direktoratets administration er baseret på fællesskabsret, vil det undertiden være nødvendigt at afklare fortolkningsspørgsmål med Kommissionen, inden afgørelsen træffes. Opmærksomheden skal i denne forbindelse henledes på, at de støttebeløb, der udbetales af direktoratet, kun refunderes af Kommissionen, hvis denne finder, at beløbene er udbetalt i overensstemmelse med reglerne.

Afgørelser om udbetaling af støtte indebærer ofte en tidskrævende undersøgelse af ansøgningens oplysninger for at fastslå, om betingelserne for udbetaling af støtte er opfyldt. Dette gælder især udbetalingen af eksportrestitutioner, der udover den nationale kontrol ikke sjældent forudsætter indhentelse af oplysninger fra myndigheder i andre lande, f. eks. om forelagte dokumenters ægthed.

Det kan tilføjes, at det ikke hidtil er lykkedes at opnå enighed på fællesskabsniveau om fastsættelse af en frist, inden for hvilken udbetalingen af eksportrestitution skal finde sted. Kommissionen har dog ved flere lejligheder tilkendegivet, at udbetalingen bør finde sted inden 60 dage efter det tidspunkt, hvor myndighederne er i besiddelse af fyldestgørende dokumentation for udbetalingen.

I regelgrundlaget for hektarstøtteordningen er derimod fastsat udtrykkelige udbetalingsfrister.

De sager, der er genstand for Ombudsmandens kritik, vedrører dels relativt ukomplicerede sager vedrørende hektarstøtteordningen, dels mere komplicerede sager vedrørende mælkekvoteordningen og udbetalingen af eksportrestitutioner.

Direktoratet erkender, at den samlede sagsbehandlingstid for de refererede afgørelser har været lang. Siden 1993, hvor de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen, blev truffet, har direktoratet imidlertid foretaget en opstramning af de administrative procedurer for sagsbehandlingen, der i det væsentlige må antages at imødegå Ombudsmandens kritik. Dette gælder navnlig vedrørende administrationen af hektarstøtteordningen, der som tidligere nævnt blev iværksat i 1993.

Det kan således nævnes, at der nu sker en automatisk udskrivning af kvitteringsskrivelse til ansøgere om hektarstøtte umiddelbart efter, at ansøgningen er modtaget i direktoratet.

Der foretages desuden en automatisk frasortering af ansøgninger, der er modtaget i direktoratet efter ansøgningsfristens udløb. Inden for få uger efter modtagelsen underrettes ansøger om, at ansøgningen er modtaget efter fristens udløb. Samtidig opfordres ansøger til - inden for en kort tidsfrist - at redegøre for årsagen til forsinkelsen eller til at fremsende dokumentation for, at ansøgningen er indgivet rettidigt.

For at sikre en effektiv og korrekt administration af hektarstøtteordningen er der indført dobbelt sagsbehandling af alle ekspeditioner i forbindelse med støtteansøgningerne.

Åbenbart grundløse ansøgninger, som den af Ombudsmanden nævnte ansøgning om hektarstøtte til lucerne, der ikke er en støtteberettiget afgrøde, ..., vil blive identificeret under 1.ste sagsbehandling, som for alle sager normalt vil være tilendebragt 3 - 4 måneder efter ansøgningsfristens udløb. Afslag vil herefter straks blive meddelt.

....

Selv konstateringen af åbenbare fejl kræver en sagsbehandling og er derfor ressourcekrævende. Som tidligere anført modtager direktoratet årligt knap 70.000 ansøgninger om hektarstøtte. Hovedparten af ansøgningerne modtages umiddelbart inden ansøgningsfristens udløb.

Det er derfor ikke muligt for direktoratet straks ved modtagelsen at konstatere, om en ansøgning opfylder betingelserne for støtte, herunder om der søges for ikke-støtteberettigede afgrøder. Sådanne forhold kan først afklares i forbindelse med en egentlig sagsbehandling.

Direktoratet bestræber sig løbende på at sikre en hurtig og korrekt sagsbehandling inden for de rammer, som retsgrundlaget for administrationen tillader. Det kan i den forbindelse oplyses, at det i øjeblikket overvejes at øge anvendelsen af fortrykte oplysninger på ansøgninger og udvide den obligatoriske anvendelse af standardskemaer inden for hektarstøtteordningen.

Det kan endvidere oplyses, at sagsbehandlingstiden for ankesager på mælkekvoteområdet nu er højst 3 måneder, med mindre der skal indhentes yderligere oplysninger fra flere parter. Der er ligeledes iværksat en procedure, hvorefter alle rykkerskrivelser besvares inden for en kort tidsfrist.

Direktoratet er opmærksom på, at varigheden af den samlede sagsbehandling kan øge kravet om underretning til støtteansøgere under sagens behandling. Direktoratet har derfor i marts 1995 udsendt en intern instruks vedrørende information af støtteansøgere under sagsbehandlingen. Instruksen, som vedlægges, dækker hele direktoratets administrationsområde, og tilstræber at opfylde retningslinierne i Justitsministeriets vejledning punkt 206 og 207."

EU-direktoratets nævnte instruks er optrykt som bilag 2 til denne rapport.

Jeg har taget det oplyste til efterretning.

13) Vildfarelse, sjusk m.v.

I 21 af de undersøgte sager er der anledning til at påpege vildfarelse, sjusk m.v. Der er delvist tale om mangler, som også er omtalt i anden sammenhæng i andre af rapportens afsnit.

I sag 5 findes der på sagen ikke en skrivelse fra EF-direktoratet til parten, hvorved EF-direktoratet kvitterer for modtagelsen af klagen. Det lader sig ikke afgøre, om EF-direktoratet har forsømt at sende en sådan skrivelse, eller om der blot mangler en brevkopi heraf på sagen.

Derimod kan det konstateres, at der i sag 17 mangler en brevkopi af EF-direktoratets skrivelse af 19. juni 1992 til Danske Mejeriers Mælkeudvalg; denne skrivelse findes i original på sagen.

I sag 31 er klagen ikke journaliseret (forsynet med journalstempel). Korrekt journalisering af dokumenter er af flere grunde væsentlig. For det første medvirker korrekt journalisering til at sikre beviset for modtagelsen henholdsvis afsendelsen af indgående henholdsvis udgående skrivelser (jf. herved bl.a. Folketingets Ombudsmands Beretning for 1990, s. 339 ff (særligt s. 365 f )). For det andet er korrekt journalisering en forudsætning for, at et journalsystem effektivt kan anvendes til sagsstyring (jf. herved bl.a. Folketingets Ombudsmands Beretning for 1990, s. 339 ff (særligt s. 365 f )). Og for det tredje er korrekt journalisering en forudsætning for, at der kan meddeles aktindsigt i overensstemmelse med offentlighedsloven og forvaltningsloven (jf. herved bl.a. Folketingets Ombudsmands Beretning for 1989, s. 241 ff (særligt s. 247 og 268)).

I sag 39 er EF-direktoratets kvitteringsskrivelse af 13. april 1993 til parten forsynet med et journalstempel fra 7. april 1993. Da jeg må forudsætte, at skrivelsen ikke kan være (ud)journaliseret før dennes afsendelse, må enten skrivelsens datering eller datoangivelsen i datostemplet være fejlagtig.

Parten i sag 49 bad i skrivelse af 3. juni 1993 EF-direktoratet om at "revurdere sagen", hvori EF-direktoratet i skrivelse af 28. maj 1993 havde stadfæstet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse. Den 24. juni 1993 kvitterede EF-direktoratet for modtagelsen af partens remonstrationsskrivelse, idet EF-direktoratet anvendte den sædvanlige standardskrivelse i forbindelse med klager over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelser. Jeg må anse EF-direktoratets skrivelse af 24. juni 1993 for noget misvisende, idet det heri bl.a. er anført:

"EF-direktoratet har modtaget Deres klage af 9. juni 1993 over den afgørelse, som Mælkeudvalget har truffet om tildeling af basisandel ...

...

Når EF-direktoratet har truffet afgørelse i sagen, vi vil underrette Dem."

Som det ses giver EF-direktoratets skrivelse det indtryk, at parten havde klaget over en (evt. ny) afgørelse truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg, og ikke at parten anmodede EF-direktoratet om at overveje sin tidligere afgørelse igen. I øvrigt er klagedatoen misvisende angivet, idet klagen er dateret den 3. og modtaget den 9. juni. EF-direktoratet skulle derfor enten have skrevet "klage af 3. juni" eller "klage modtaget den 9. juni".

I afgørelsen af 10. december 1993 i sag 60 henviser EF-direktoratet til "en toldrapport af 10. september 1993 ". En sådan findes ikke i sagen. Derimod findes en toldrapport af 9. juli 1993 og to skrivelser af 9. juli og 8. september 1993 fra vedkommende told- og skatteregion. Fejlen skyldes muligvis, at EF-direktoratet har modtaget sagen fra told- og skatteregionen den 10. september 1993. Fejlen er uheldig, fordi den forkerte datoangivelse kan give anledning til forvirring hos parten, som kunne få det indtryk, at der eksisterede en (ny) toldrapport, som parten fejlagtigt ikke var blevet hørt over.

I min foreløbige rapport skrev jeg:

"I 4 sager er der ingen afgørelse på sagen, jf. ovenfor afsnit 11 (s. 117ff) om bekendtgørelse."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende:

"I det følgende kommenteres 5 sager, hvor rapportudkastet kunne efterlade det indtryk, at sagerne har været henlagt med urette. Dette er ikke tilfældet.

....

Det er endvidere anført flere steder i rapportudkastet, at de undersøgte sager i fem tilfælde ikke indeholder en afgørelse.

Det skal hertil oplyses, at der i to tilfælde er truffet en mundtlig afgørelse i form af et afslag på støtte (sagerne 76 og 105). Afslaget skyldes, at to producenter havde søgt om hektarstøtte til det samme areal.

I yderligere to sager er der ikke søgt om hektarstøtte, og der findes derfor ingen afgørelse på sagerne (83 og 84). Sagsakterne indeholder alene en anmeldelse af grovfoderareal, som kun har betydning for de animalske præmieordninger. Sagerne opfylder derfor ikke de aftalte udvælgelseskriterier for Ombudsmandens undersøgelse. Dette blev meddelt Ombudsmanden i brev af 12. september 1994 samtidig med, at direktoratet fremsendte yderligere to sager vedrørende hektarstøtte, der opfylder udvælgelseskriterierne. Der henvises i denne forbindelse til side... i rapportudkastet.

I den sidste sag (71), der vedrører udbetaling af eksportrestitution, er afgørelsen truffet i form af en korrektion af et udbetalt beløb. Den pågældende sagsakt, der nu er vedlagt sagen, har ved en beklagelig fejltagelse ikke været blandt de akter, Ombudsmanden tidligere har modtaget."

Som det fremgår af rapportens afsnit 11, hvortil jeg også henviste i min foreløbige rapport, angår min kritik i første omgang det forhold, at det ikke ud fra de foreliggende akter i sagen (eller oplysninger i sagen i øvrigt) kan godtgøres , at parten er meddelt en afgørelse i sagen. Efter det nu oplyste må jeg lægge til grund, at EF-direktoratet har afsluttet sag 71 i forhold til parten ved at der faktisk er foretaget en efterregulering, uden at der er givet parten meddelelse herom i en (særskilt) skrivelse fra direktoratet. I øvrigt her jeg ikke grundlag for at ændre min opfattelse vedrørende dette spørgsmål. Der findes således ikke på sag 76 (og sag 105) noget notat på sagen om en mundtlig afgørelse, og det fremgår ikke af sagerne 83 og 84 , hvad EF-direktoratet måtte have foretaget sig over for parten i anledning af det fra parten modtagne ansøgningsskema.

Jeg henviser i øvrigt til mine supplerende bemærkninger ovenfor under afsnit 11 (s. 118f ).

I 2 sager har EF-direktoratet ikke kunnet finde nogen af sagsakterne, hvilket må anses for beklageligt, også selvom dette måtte skyldes, at sagsakterne måtte være blevet fysisk fejlplaceret i EF-direktoratets arkiv.

I 2 sager fremgår det ikke, hvornår EF-direktoratets sag er rejst, idet det ikke fremgår, hvornår EF-direktoratet har modtaget sagen (hvor en såkaldt "YM-blanket" uden følgeskrivelse er sendt til EF-direktoratet) fra vedkommende told- og skatteregion, jf. også ovenfor afsnit 12 b) (s. 122f ) om samlet sagsbehandlingstid. Dette er uheldigt.

I sag 85 har EF-direktoratet undladt at påføre ansøgningen et journal- eller datostempel. Det er uheldigt, at det i denne sag ikke herved kan godtgøres, hvornår ansøgningen er modtaget.

I sag 77 har EF-direktoratet meddelt afslag under henvisning til, at partens "ansøgning om hektarstøtte til visse markafgrøder for høsten 1993 er modtaget i EF-direktoratet" for sent. Det fremgår imidlertid af ansøgningsskemaet i sagen, at parten ikke har udfyldt skemaets pkt. III ("Arealer, hvortil der søges om hektarstøtte for høsten 1993"), men at parten derimod (udelukkende) har udfyldt skemaets pkt. IV ("Anmeldelse af grovfoderarealer for kvægbrugere"). Ved sagens afgørelse har EF-direktoratet således befundet sig i en beklagelig vildfarelse om, hvad ansøgningen angik, eller dog i det mindste formuleret ansøgnings-temaet fejlagtigt.

I sag 78 har EF-direktoratet meddelt parten et mundtligt afslag på hektarstøtte. Herom er i et notat på sagen anført:

" 7/12/93

Meddelt ansøger, at han ikke kan få støtte til 1,7 ha udtagne arealer, eftersom han ikke søger støtte til arealer med reformafgrøder.

Ansøger troede at frøgræs var en reformafgrøde."

I ansøgningsskemaets pkt. III (underpunkt B 4 og 5) har parten angivet det areal, hvortil der søges støtte, til 1,7 ha, medens ejendommens samlede areal i ansøgningsskemaets pkt. V er angivet til 20,8 ha.

I en skrivelse af 7. december 1993 til parten har EF-direktoratet bl.a. anført:

"Deres angivelse af støtteberettiget areal er større end bedriftens samlede areal. På denne baggrund må vi formode, at der foreligger en fejl fra Deres side, De bedes derfor venligst afgive Deres bemærkninger til det registrerede forhold."

Parten har ved påtegningsskrivelse af 12. februar 1994 svaret på et andet spørgsmål, som EF-direktoratet ligeledes havde rejst i skrivelsen af 7. december 1993, men har undladt at kommentere det ovenfor citerede udsagn.

På baggrund af officialprincippets indhold (jf. afsnit 7, s. 61) må det give mig anledning til nogen undren, at EF-direktoratet overhovedet bad parten om at kommentere angivelserne af det støtteberettigede areal hhv. ejendommens samlede areal, når ansøgningen blev afslået på baggrund af den dyrkede afgrødes art og uanset arealernes størrelse. Som det fremgår ovenfor beroede det imidlertid konkret også på en vildfarelse, at parten skulle have angivet det støtteberettigede areal som værende større end ejendommens samlede areal. Som det fremgår at afsnit 4 (s. 22) ovenfor må dateringen af notatet om afgørelsen i sagen anses for tvivlsom. - Jeg må finde forløbet i sag 78, som må have været egnet til at skabe væsentlig forvirring hos parten, ganske uheldigt.

Som det ligeledes fremgår af afsnit 4 (s. 23) ovenfor er der også i sag 81 tvivl om det nøjagtige tidspunkt for afgørelsens mundtlige meddelelse. I sag 82 er der tvivl om afgørelsestidspunktet, fordi afgørelsesskrivelsen er udateret.

I sag 89 havde parten på baggrund af en forhåndstilmelding til hektarstøtteordningen for høsten 1993 og en ansøgning om forskudsudbetaling fået udbetalt et forskud på 11.064,00 kr. I skrivelse af 30. september 1993 meddelte EF-direktoratet parten, at "EF-direktoratet ikke (har) registreret at have modtaget Deres endelige ansøgning om hektarstøtte for høsten 1993", og EF-direktoratet bad på den baggrund parten om at tilbagebetale forskudsbeløbet med renter. Den 23. november 1993 modtog EF-direktoratet fra parten en (endelig) ansøgning om hektarstøtte, og den 3. december 1993 supplerende oplysninger hertil. Den 22. december 1993 meddelte EF-direktoratet parten afslag på ansøgningen om hektarstøtte for 1993 under henvisning til ansøgningens modtagelsestidspunkt. Den 30. december 1993 udbetalte EF-direktoratet yderligere 2.201,80 kr. til parten i hektarstøtte for 1993. I en skrivelse, dateret dem 4. februar 1993 (må retteligt have været 1994; min bemærkning), beklagede EF-direktoratet over for parten, at parten "ved en yderst beklagelig fejltagelse herfra" havde fået udbetalt beløbet den 30. december 1993, og EF-direktoratet bad samtidig parten om at tilbagebetale beløbet. Den 11. februar 1993 modtog EF-direktoratet et brev fra parten, dateret 6. februar 1994. Heri anførte parten:

"Som jo bekendt af Dem fik jeg i efteråret 1993 besked om, at ansøgning om hektarstøtte ikke var modtaget.

Min fejl ved denne procedure var den, at jeg ikke havde fået postkvittering ved ansøgningens indsendelse.

Dette bedømtes af EF-direktoratet til afslag på støtten - efter modtagelse af kopi af ansøgningen.

Beløbet, forskudsudbetalingen - har jeg sendt tilbage, men jeg modtog beløb på 2.201,80 kr. fra EF-direktoratet kort før jul - jeg mente i min naivitet, at dette beløb var for arealet, jeg havde braklagt - og jo slet ingen ting har fået ud af.

Nu skriver De, at De har lavet en fejl ved at tilsende mig beløbet - og at det skal tilbagesendes.

Konklusion:

1) Jeg har lavet en fejl (mangler kvittering fra postvæsenet). Jeg må tilbagebetale - med renter o.s.v.

2) De har lavet en fejl. Denne fejl beklager De godt nok, men fejlen kommer igen mig til skade.

Hvis en fejl kan afgøres med en undskyldning, er jeg villig til at undskylde, at De ikke har modtaget min ansøgning.

Jeg forventer en klar forklaring på logikken i denne fremgangsmåde og fremsender intet beløb, før denne er modtaget.

N.B. Jeg synes, De skal vurdere sagen en gang mere."

Denne henvendelse fra parten ses ikke besvaret, og det fremgår heller ikke af sagen, om parten faktisk har tilbagebetalt beløbet på 2.201,80 kr.

Jeg kan tilslutte mig EF-direktoratets beklagelse af, at der den 30. december 1993 skete en fejlagtig udbetaling. Videre finder jeg fejldateringen af EF-direktoratets skrivelse, hvor beløbet blev krævet tilbagebetalt, uheldig. Endelig må jeg finde det meget beklageligt, at partens seneste henvendelse i sagen ikke ses besvaret, og at det heller ikke fremgår af sagen, om det fejlagtigt udbetalte beløb er blevet tilbagebetalt.

Skrivelser fra offentlige myndigheder bør sprogligt være korrekt udformet. Undersøgelsen har vist, at EF-direktoratet i almindelighed ikke har problemer i denne relation.

C. Hjemmelsspørgsmål.

1) Indledning.

I 27 af de 103 sager, hvori jeg har modtaget sagsakter, har jeg ikke efterprøvet de centrale hjemmelsspørgsmål i forbindelse med afgørelsen i sagen. Foruden de 5 tilfælde, hvor der ikke findes en afgørelse blandt sagens akter, har jeg i 22 sager ikke fundet det forsvarligt at afse yderligere ressourcer i et forsøg på at finde hjemlen til de trufne afgørelser. I disse sager er forholdet det, at der ikke i afgørelsen er nogen (brugbar) henvisning til retsgrundlaget (smh. kapitel III.B.9 (s. 82ff) ovenfor om begrundelse), og det har ikke ved en gennemgang af kendte retsforskrifter på området været muligt med rimelig sikkerhed at finde frem til en sandsynlig hjemmel for afgørelsen.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 bl.a. anført:

"Hovedparten af de eksportstøttesager, hvor Ombudsmanden finder, at regelhenvisningen er mangelfuld, vedrører ændring af den varebeskrivelse (varekode), der er givet i ansøgningen, og som ved kontrollen har vist sig at være urigtig.

Det følger af artikel 3, stk. 5, a, i Kommissionens forordning 3665/87 af 27. november 1987, om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsvarer, at eksportøren i ansøgningen om støtte skal angive en varebeskrivelse i overensstemmelse med restitutionsnomenklaturen.

Beregningen af støttebeløbet sker på grundlag af denne varebeskrivelse, som er fastlagt i Kommissionens forordning 3846/87 af 17. december 1987 om fastsættelse af nomenklaturen for eksportrestitution for landbrugsprodukter (restitutionsnomenklaturen).

Forordningens bilag 1 indeholder varebeskrivelser med angivelse af produktkoder (varekoder) for de produkter, hvortil der kan ydes støtte. Bilaget justeres årligt ved en ændring af forordningen. De varebeskrivelser, der er relevante for de afgørelser, der er omfattet af Ombudsmandens undersøgelse, er således indeholdt i forordningerne 3399/90, 3795/91 og 3567/93.

EU-direktoratet udsender disse ændringsforordninger til alle modtagere af direktoratets eksportørvejledning, dvs. til registrerede eksportører, landbrugsorganisationer, konsulenter m.v.

Særligt for så vidt angår disse svinekødsprodukter er varekoderne fastsat i Kommissionens forordning 171/78 af 30. januar 1978 om særlige betingelser for ydelse af eksportrestitution for visse svinekødsprodukter. Forordningen danner retsgrundlag for direktoratets afgørelser i sagerne 55 og 59. I regelhenvisningen er forordningen alene anført ved kaldenavnet "KFO 171/78".

Baggrunden for denne meget kortfattede henvisning er, at det er en forudsætning for at opnå restitution ved eksport af de pågældende svinekødsprodukter, at eksporten i ansøgningen udtrykkeligt anfører, at varen er i overensstemmelse med KFO 171/78, der derfor må antages at være velkendt for eksportøren. Hertil kommer, at forordningen er indeholdt i direktoratets eksportørvejledning, som er tilsendt eksportøren.

...

I sagerne 78 og 81 er der telefonisk givet afslag på en ansøgning om støtte under henvisning til, at der ikke er hjemmel til at yde hektarstøtte til de pågældende afgrøder. I sag 96 er der givet skriftligt afslag med samme henvisning.

Hjemlen til disse afgørelser findes i Rådets forordning 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder. Ifølge forordningens artikel 1 kan der kun ydes støtte til de markafgrøder, der er nævnt i bilag 1 til forordningen. De pågældende ansøgninger vedrørte frøgræs og lucerne, som ikke er nævnt i bilag I.

Den præcise regelhenvisning i sag 88 (1. afgørelse), sag 89 (1. afgørelse) og sag 92 (1. afgørelse) er artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, jf. artikel 2 i Kommissionens forordning 3368/92 af 24. november 1992 om fastsættelse af overgangsforanstaltninger vedrørende gennemførelsesbestemmelserne til støtteordningen for oliefrøproducenter, og § 3, stk. 2, i landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993."

Det anførte giver mig ikke anledning til yderligere bemærkninger vedrørende hjemmelsspørgsmålet i de 22 sager, der er nævnt ved note 174 ovenfor.

Med hensyn til spørgsmålet om henvisning til retsforskrifter som led i en (fyldestgørende) begrundelse henviser jeg til mine bemærkninger ovenfor i kapitel III.B.9.d (s. 82ff); her er også redegjort for, hvorledes der i en afgørelse kan anvendes kaldenavne og samtidig foretages en tilstrækkelig præcis hjemmelsangivelse.

Af de resterende 76 sager finder jeg nedenfor anledning til komme med forskellige bemærkninger i relation til 23 sager. Ikke alle de omtalte sager giver anledning til kritiske bemærkninger. Som det vil fremgå omtales nogle af sagerne for at fremhæve særegne eller karakteristiske hjemmelsspørgsmål på området.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om hjemmelsspørgsmål generelt udtalt følgende:

"Ombudsmandens undersøgelse er hovedsagelig koncentreret om problemstillinger af forvaltningsprocessuel karakter, mens afgørelsernes materielle lovlighed kun i mindre omfang er gjort til genstand for vurdering.

Det er tidligere oplyst, at dette valg hænger sammen med, at Ombudsmanden efter de gældende regler ikke - som de nationale domstole - har adgang til at forelægge præjudicielle spørgsmål for EF-domstolen.

Lovligheden af direktoratets afgørelser er imidlertid underkastet en omfattende kontrol af både Kommissionen og Revisionsretten. Da udgifterne til finansiering af de fælles markedsordninger fortsat vejer tungt på EU's samlede budget, har den nationale administration på dette område i særlig grad disse fællesskabsinstitutioners bevågenhed.

Desuden er direktoratet som national forvaltningsmyndighed underkastet en løbende kontrol af Rigsrevisionen, der samarbejder med direktoratets interne revision.

Det er en vanskelig opgave at trænge gennem den teknisk komplicerede fællesskabsret for markedsordningerne, idet denne i flere henseender adskiller sig fra reguleringen af andre områder af fællesskabspolitikken, således som der er redegjort for i indledningen.

Ombudsmanden kritiserer, at denne opgave yderligere er vanskeliggjort af, at regelhenvisningen i EU-direktoratets afgørelser i en række tilfælde ikke har været tilstrækkelig præcis, hvorfor det i flere sager har været nødvendigt at afstå fra at foretage en vurdering af afgørelsernes materielle lovlighed.

I det følgende skal derfor tilføjes nogle supplerende oplysninger om regelgrundlaget i disse sager. Der henvises i øvrigt til direktoratets bemærkninger under punkt B.9. Begrundelse, ovenfor."

EU-direktoratets bemærkninger til de forskellige sagsgrupper og enkeltsager er gengivet de relevante steder nedenfor.

2) Mælkekvote-sagerne.

Sag 6 , der i øvrigt er nærmere refereret i kapitel III.B.6) (s. 40ff) om partshøring og III.B.9) (s. 96f ) om begrundelse, angår spørgsmålet om tilbageførsel af en basisandel i forbindelse med en misligholdt forpagtningsaftale. Forpagtningen var indgået med virkning fra 31. juli 1992 og blev misligholdt fra udgangen af september 1992. Ved sin afgørelse af 29. marts 1993 fastholdt EF-direktoratet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse om, at den basisandel, der var blevet overdraget i forbindelse med forpagtningen, først kunne tilbageføres til ejeren af ejendommen, som ønskede at bortforpagte basisandelen til anden side, "efter udløbet af afgiftsåret 1993/94", d.v.s. tidligst med virkning fra 1. april 1994. Afgørelsen indebærer, at ejeren af ejendommen først 1½ år efter misligholdelsen af forpagtningsaftalen ville kunne udnytte basisandelen (ved egen mælkeproduktion eller ved en ny bortforpagtning). Som nævnt i kapitel III.B.9) (s. 97) fremgår det af sagen, at EF-direktoratet ved afgørelsen om ikke at fravige den praksis, der kan udledes af pkt. 6.1. og 5.10 i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 9. juni 1992 vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse, bl.a. har lagt vægt på omgåelseshensyn, at undgå "korttidsudlejning" af basisandele og administrativ konveniens.

Efter min opfattelse er EF-direktoratets afvejning i sagen ikke utvivlsom. Det må antages, at den manglende mulighed for at udnytte den bortforpagtede basisandel i en periode på 1½ år har været af væsentlig driftsøkonomisk betydning for ejeren af ejendommen, og at dennes mulighed for at få dækket et ikke ubetydeligt driftstab hos de misligholdende forpagtere måtte henstå som ganske usikker. Ud fra almindelige proportionalitetsbetragtninger kan afgørelsen herefter ikke anses for ubetænkelig. En imødekommelse af ejerens klage til EF-direktoratet ses ikke at stride mod formålsbetragtninger. Mælkekvoteordningen giver mulighed for, at de tildelte basisandele udnyttes uden at den samlede nationale kvote overskrides. Om en basisandel udnyttes af en oprindelig forpagter, ejendommens ejer eller en ny forpagter kan ikke være af betydning i relation til den samlede ordning. Spørgsmålet er herefter, om de konsekvensbetragtninger, som EF-direktoratet har lagt vægt på, herefter vil kunne tillægges en så betydeligt vægt, at Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse burde være stadfæstet. Efter min opfattelse vil en antagelse af, at en imødekommelse af klagen ville medføre et større eller mindre antal sager af tilsvarende art ikke i sig selv tilstrækkeligt kunne begrunde en fastholdelse af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse i den konkrete sag. Omgåelseshensyn ville derimod snarere kunne bære en stadfæstelse af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse. Dette gælder imidlertid ikke den abstrakte mulighed for omgåelse; det må vurderes, om der i den konkrete sag foreligger omgåelse (i form af "aftalt misligholdelse"), og der må eventuelt indhentes sådanne yderligere oplysninger i sagen, som er nødvendige for at afklare dette spørgsmål. I den konkrete sag synes de foreliggende oplysninger at pege i retning af, at der er tale om en "reel misligholdelse", som ikke er sket med ejerens indforståelse eller i dennes interesse, jf. bl.a. at ejeren havde henvendt sig til en advokat, der foretog retslige skridt mod de tidligere forpagtere.

I andre tilfælde er EF-direktoratets opretholdelse af en fast regel af bl.a. administrative hensyn i forbindelse med afvejningen over for individuelle hensyn mindre betænkelig.

I 2 sager, der drejer sig fravigelse fra aldersprioriteringsreglen i forbindelse med ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel, har parten henvist til henholdsvis ledig staldkapacitet og driftsøkonomiske hensyn (bedriftens dårlige rentabilitet uden en forøget mælkekvote). Aldersprioriteringsreglen fremgår af pkt. 4 i Mælkeudvalgets vejledning af 8. juli 1992 om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v. Efter reglen foretages en prioritering af ansøgere, såfremt der ikke er tilstrækkelige mængder til de ansøgere, der opfylder visse minimumsbetingelser. Prioriteringen foretages således, at den yngre ansøger vil få tildelt basisandel før den ældre. I forbindelse med afvejningen i disse sager må det tages i betragtning, at der - i modsætning til sag 6 - er spørgsmål om forøgelse af allerede tildelte basisandele, at der er tale om uddeling af en samlet kvote af begrænset størrelse, og at denne uddeling af praktiske grunde må udføres på én gang. Der er således tale om konkurrerende krav, som ikke alle kan opfyldes. Hvis der skulle lægges vægt på mere nuancerede kriterier som f. eks. staldkapacitet og driftsøkonomiske forhold ville afvejningen kunne blive ganske kompliceret. I forlængelse heraf kunne det også anses for dårligt stemmende med almindelige lighedsgrundsætninger, dersom en ansøgning indgivet efter et vist tidspunkt måtte afslås, fordi den samlede kvote var uddelt, selvom ansøgningen ud fra eksempelvis den ledige staldkapacitets størrelse eller driftsøkonomiske hensyn måtte anses for mere velbegrundet end én eller flere af de (tidligere) imødekomne ansøgninger. Hertil kommer, at hjemlen til den omhandlede uddeling findes i § 6 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter, hvorefter "Opkøber bemyndiges til at varetage omfordeling af basisandele efter objektive kriterier fastlagt af Landbrugsministeriet". Det må herved være forudsat, at der ikke inddrages mere skønsmæssige kriterier som f. eks. staldkapacitet og driftsøkonomi i afvejningen.

I relation til EF-direktoratet som klagemyndighed må yderligere et særligt aspekt tages med i afvejningen: den samlede kvote til fordeling blandt ansøgerne er allerede på tidspunktet for klagesagens behandling uddelt, og en imødekommelse af en klage ville derfor enten medføre en overskridelse af den samlede nationale kvote (hvilket ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser) eller en hel eller delvis tilbagekaldelse af den yderligere kvotetildeling til én anden (evt. flere andre) ansøger(e), som har fået sin ansøgning imødekommet (hvilket måtte anses for at være i strid med almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om tilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsafgørelser). En inddragelse af yderligere kriterier i forbindelse med den omhandlede kvotefordeling vil derfor i praksis vanskeligt kunne ske på anden måde end ved med virkning for en kommende kvotefordeling at inddrage yderligere kriterier.

I 3 andre sager er der ikke givet afslag på ansøgninger om tildeling af basisandel på grundlag af etablering, fordi den samlede kvote var uddelt til yngre ansøgere, men fordi ansøgeren var under minimumsalderen (26 år ved kvoteårets start). Der kan i relation til afvejningen i disse 3 sager, som i øvrigt er refereret i kapitel III.B.7) (s. 64ff) ovenfor, anføres hensyn ad modum de ovenfor i relation til sag 18 og sag 19 nævnte. I de 3 sager var ansøgningerne begrundet i et ønske om (en fremskyndet) generationsskifteovertagelse af en landbrugsejendom på grund af den nuværende ejers helbredstilstand. I sag 20 er således henvist til faderens svære sukkersyge, der har medført udtalt blindhed, i sag 21 til faderens tiltagende helbredsproblemer (på hvilken baggrund han skulle være tildelt forhøjet førtidspension) og i sag 23 til faderens manglende funktionsevne på grund af Parkinsons syge. I disse 3 sager må yderligere i afvejningen inddrages, at den nuværende ejer må anses for ude af stand til personligt at drive ejendommen, og at dette skyldes sygdom - et forhold, som hverken ansøgeren eller den nuværende ejer er herre over. Når afgørelsen i disse sager - trods væsentlige individuelle hensyn til ansøgeren og dennes familie - efter min opfattelse ikke kan kritiseres, skyldes det dels de tidligere i relation til sagerne 18-19 nævnte hensyn. Dels skyldes det, at ansøgerne indenfor en overskuelig tid ville opnå minimumsalderen (og herved sandsynligvis have mulighed for tildeling af yderligere basisandel i forbindelse med etablering), og at det ikke er udelukket, at bedriften indtil da ville kunne videreføres (med den hidtidige kvote) ved den yngre generations arbejde i bedriften, evt. forpagtning heraf.

I sag 7 fik parten afslag på tildeling af basisandel under kapacitetsordningen på baggrund af, at den beregnede basisandel var lavere end partens basisandel pr. 1. april 1991. I EF-direktoratets afgørelse af 26. marts 1993 anføres videre bl.a., "at der ikke er mulighed for at dispensere fra datoen den 1. april 1991, jf. i denne forbindelse "Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen" af 6. februar 1992, pkt. 1, 4. afsnit. [min fremhævelse]"

Det nævnte afsnit i reglerne, der er udsendt af Danske Mejeriers Mælkeudvalg, har følgende indhold:

"Forhøjelsen skønnes at blive på omkring 4 % af den enkelte bedrifts basisandel pr. 1. april 1991. Der ydes ingen %-forhøjelse for basisandele, som bedriften efter den 1. april 1991 har fået tildelt ved ansøgning til Mælkeudvalget eller har fået tilført ved køb eller forpagtning af areal fra en anden bedrift."

Lignende formuleringer findes i EF-direktoratets afgørelser i 2 andre tilsvarende sager. Det står mig ikke klart, om EF-direktoratet er af den opfattelse, at EF-direktoratet ikke har retlig eller faktisk mulighed for at dispensere fra datoen den 1. april 1991, eller om EF-direktoratet ikke (af grunde, som afgørelsen ikke nærmere redegør for) finder at burde fravige datoen. I den udstrækning, datoen udelukkende beror på de af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendte regler, ses der ikke at være nogen kompetencemæssige hindringer for at EF-direktoratet ville kunne se bort fra datoen.

Et noget tilsvarende spørgsmål kan rejses i relation til sag 8 , hvor EF-direktoratet i sin afgørelse af 26. marts 1993 har anført, at "der er ingen mulighed for at dispensere [min fremhævelse]" fra en ansøgningsfrist, som fremgår af pkt. 4 i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs ovenfor nævnte regler af 6. februar 1992. I pkt. 4 anføres bl.a.:

"I vedlagte brev samt på TILMELDINGSTALON eller DOKUMENTATION er meddelt, at materialet skal være Mælkeudvalget i hænde senest den 29. februar 1992.

Hvis materialet er Mælkeudvalget i hænde senere end den 29. februar 1992 1, vil ansøgningen blive afvist.

Anden henvendelse til Mælkeudvalget end indsendt talon og ansøgningsskema er ikke gældende."

Ud over spørgsmålet om, hvorvidt det er korrekt, at EF-direktoratet ikke har mulighed for at dispensere fra ansøgningsfristen, kan der også rejses spørgsmål om, hvorvidt der i det hele taget er tilstrækkelig hjemmel til at fastsætte en (ultimativ) ansøgningsfrist. Tilsvarende kan der i øvrigt rejses spørgsmål om, hvorvidt der er tilstrækkelig hjemmel til at kræve, at ansøgere retter henvendelse på en bestemt måde.

Fastsættelse af en ansøgningsfrist kan have gode administrative grunde for sig, særligt i tilfælde, hvor der er tale om fordeling af et gode af begrænset omfang. Hvis virkningen af, at ansøgningsfristen overskrides er, at ansøgningen ikke kan tages i betragtning, må der - bl.a. ud fra almindelige proportionalitetsbetragtninger - imidlertid efter min opfattelse kræves klar hjemmel til fastsættelsen af ansøgningsfristen. Ligeledes bør ansøgningsfristen fremgå af en i Lovtidende kundgjort bekendtgørelse. Jeg kan herved henvise til de sager, er omtalt i Folketingets Ombudsmands Beretning for 1984, s. 213 ff, og 1993, s. 46 ff, samt til Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, særligt dennes pkt. 4 med henvisninger (de relevante dele af vejledningen er citeret nedenfor i afsnit III.E (s. 188f )). Det skal i denne forbindelse også bemærkes, at ansøgningsfrister på hektarstøtteområdet er fastsat ved bekendtgørelse i Lovtidende, jf. bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993 § 2, stk. 2, og § 3, stk. 2. Ligeledes er der i § 5, stk. 3, 1. og 2. pkt., i bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter fastsat frister i forbindelse med hel eller delvis overdragelse af en bedrift, hvortil der er knyttet en basisandel. Efter disse bestemmelser skal overdragelse "... skriftligt meddeles opkøber af overdrager og erhverver inden 4 uger efter overdragelsestidspunktet. Ansøgninger vedrørende ét afgiftsår skal være indgivet inden 4 uger efter udgangen af dette for at få virkning for afgiftsåret." Efter min opfattelse kan det ikke medføre nogen væsentlig ændret vurdering af det nævnte hjemmelsspørgsmål, at afgørelsen i 1. instans er truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

I alle fald, hvis virkningen af, at en ansøger ikke anvender en bestemt blanket, skal være, at ansøgningen af denne grund ikke imødekommes, kræver blankettvang efter min opfattelse klar og udtrykkelig hjemmel. Denne opfattelse har baggrund i flere forhold. For det første stilles der et almindeligt krav om hjemmel til at kræve en bestemt adfærd af borgerne. For det andet følger det af det almindeligt gældende officialprincip, at den myndighed, der skal træffe afgørelse, har pligt til at påse, at de nødvendige oplysninger findes i sagen. Samtidig følger det af myndighedernes almindelige vejledningspligt, at myndigheden må vejlede borgeren om at fremskaffe de nødvendige oplysninger i sagen, som borgeren måtte kunne pålægges at give. Og for det tredje vil det være klart i strid med almindelige proportionalitetsprincipper, dersom en ansøgning skulle afslås alene ud fra det forhold, at ansøgeren ikke havde benyttet et bestemt ansøgningsskema, også selvom de relevante oplysninger i sagen måtte være tilvejebragt på anden måde (evt. allerede i en individuelt udformet ansøgning). Jeg kan herved også henvise til Carl Aage Nørgaard :"Forvaltningsret - Sagsbehandling" (3. udgave, 1988), s. 103 f om ansøgningers form og indhold, Karsten Loiborg m. fl.: Forvaltningsret (1994), s. 638 f om krav til en klages form og indhold, og Kaj Larsen i Juridisk Formularbog (14. udgave, 1994), s. 905. Det skal i denne forbindelse også bemærkes, at krav om anvendelse af bestemte blanketter på hektarstøtteområdet er fastsat ved bekendtgørelse i Lovtidende, jf. bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993 § 2, stk. 1, og § 3, stk. 1. Efter min opfattelse kan det ikke medføre nogen væsentlig ændret vurdering af det nævnte hjemmelsspørgsmål, at afgørelsen i 1. instans er truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

I sag 25 havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg godkendt overdragelse af mælkekvote fra A til C med virkning fra den 4. september 1992. A havde med overtagelsesdato den 1. juli 1992 solgt sin ejendom til C. C havde faktisk overtaget A's jord den 1. juli 1992, og samme dato var besætningen på A's ejendom blevet overflyttet til C's ejendom. Skøde fra A til C var imidlertid først blevet underskrevet den 4. september 1992. Dette skyldtes, at det oprindeligt havde været meningen, at A skulle sælge sin ejendom til C's søn B, der pr. 1. juli 1992 skulle have videresolgt ejendommens jord, besætning og mælkekvote til C. Der var den 12. juni 1992 blevet underskrevet slutseddel fra A til B. På grund af utilsigtede skattemæssige konsekvenser for B var de to handler mellem A og B samt mellem B og C imidlertid blevet opgivet, og A havde i stedet solgt hele ejendommen direkte til C. Underskrivelsen af skødet fra A til C var blevet forsinket på grund af den berigtigende advokats ferie. EF-direktoratet fastholdt ved sin afgørelse af 17. juni 1993 Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse, idet EF-direktoratet henviste til pkt. 2.3 i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 9. juni 1992 vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse og § 5, stk. 3, i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter. Bekendtgørelsen indeholder i § 5, stk. 3, 4. pkt., følgende bestemmelse:

"Overførslen har virkning fra overdragelsestidspunktet, dog tidligst fra tidspunktet for indgåelse af aftale om overdragelse."

I sin afgørelse af 17. juni 1993 anfører EF-direktoratet bl.a.:

"EF-direktoratet kan ikke dispensere fra de nævnte regler under henvisning til, at underskrivelse af skødet blev udsat på grund af, at berigtigende advokat holdt ferielukket."

Dette udsagn giver udtryk for en fejlagtig opfattelse af hjemmelsspørgsmålet. Det antages i almindelighed, at den minister (det departement), der har udstedt en ministeriel bekendtgørelse, har kompetence til at dispensere fra bestemmelser heri, for så vidt den konkrete dispensation ligger inden for rammerne af anordningshjemlen (bemyndigelsen til ministeren til at udstede en bekendtgørelse). Derimod kan det ikke uden særlig hjemmel antages, at andre, underordnede myndigheder på et ministerområde (som direktorater og styrelser) har en sådan kompetence.

Ud fra en korrekt forståelse af hjemmelsspørgsmålet ville EF-direktoratet således skulle have anført, at EF-direktoratet (overhovedet) ikke kan dispensere fra reglen i bekendtgørelsen.

Dersom EF-direktoratet i øvrigt måtte have været af den (fejlagtige) opfattelse, at EF-direktoratet har kompetence til at dispensere fra bekendtgørelsen, skulle det derimod have været anført, at EF-direktoratet (af grunde, som i medfør af forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt., nærmere skulle have været anført) ikke finder at burde dispensere i den foreliggende situation.

Rent bortset herfra kan der rejses spørgsmål om, hvorvidt EF-direktoratets fortolkning og anvendelse af bekendtgørelsesbestemmelsen i sag 25 er korrekt. I almindelighed stilles der ikke et krav om, at aftaler skal være skriftlige. Mundtlige aftaler er lige så bindende som skriftlige, men der kan naturligvis efter omstændighederne være større vanskeligheder med at bevise mundtlige aftalers indhold eller eksistens. Dersom der skal stilles specielle, ufravigelige formkrav til aftaler, som skal tillægges betydning i offentligretlig sammenhæng, må sådanne formkrav fremgå af hjemmelsgrundlaget. Jeg kan herved henvise til UfR 1993, s. 111 H. I dommen fandt såvel Østre Landsret som Højesteret, at en ejendomsoverdragelse måtte tillægges skattemæssig virkning fra tidspunktet for den mundtlige overdragelsesaftale, uanset at handlen efterfølgende skulle godkendes af Indenrigsministeriet (idet Hovedstadsrådet var den ene af parterne), og uanset at der først senere blev underskrevet skøde. I sag 25 forekommer det nærliggende at antage, at der er indgået en mundtlig aftale mellem A og C, som indholdsmæssigt svarede til det senere underskrevne skøde, inden den 1. juli 1992, hvor C faktisk overtog A's jord og besætning. Dette spørgsmål har EF-direktoratet imidlertid ikke nærmere søgt belyst, inden afgørelsen i sagen blev truffet.

I sag 49 fastholdt EF-direktoratet i sin afgørelse af 28. maj 1993 Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse i en sag om tildeling af basisandel under SLOM-II-ordningen under henvisning til en række forordningsbestemmelser. Efter at parten havde remonstreret sagen meddelte EF-direktoratet i skrivelse af 22. december 1993, at man fortsat fastholdt afgørelsen; EF-direktoratet henviste herved bl.a. til at det "ikke (er) muligt at dispensere fra de forordningsfastsatte bestemmelser, der er nævnt i afgørelsen af 28. maj 1993." Jeg er enig i, at det ikke uden særlig hjemmel i EF-retlige regler er muligt for danske myndigheder at dispensere fra en EF-forordning. Modsat hvad der er tilfældet i de sidste 5 foran nævnte sager giver EF-direktoratet herved ikke i sag 49 udtryk for en fejlagtig retsopfattelse.

Sag 28 kan nævnes som et illustrerende eksempel på, at basisandele ikke anses for personlige, men knyttet til en bestemt fast ejendom. I sagen havde parten A søgt Danske Mejeriers Mælkeudvalg om tildeling og køb af mælkekvote som nyetableret på baggrund af køb af ejendommen X. A's køb af X kunne imidlertid ikke realiseres, og Danske Mejeriers Mælkeudvalg afslog derfor ansøgningen. A anmodede i klagen til EF-direktoratet i stedet om, at ansøgningen i stedet blev godkendt på ejendommen Y, som tilhørte A's forældre B. B havde erklæret sig villig til at sælge Y til A under forudsætning af, at der blev tildelt yderligere mælkekvote. Danske Mejeriers Mælkeudvalg henviste i sin udtalelse i anledning af A's klage til EF-direktoratet til, at en mælkekvote ikke er en "personlig kvote", men en tildeling til en defineret bedrift, såfremt ansøger etablerer sig på denne og i øvrigt opfylder betingelserne for tildeling. Dette tilsluttede EF-direktoratet sig.

Sag 35 er ganske særegen. I 1991 søgte parten A Danske Mejeriers Mælkeudvalg om godtgørelse for ophør med mælkeleverance. I skrivelse af 8. marts 1991 meddelte Danske Mejeriers Mælkeudvalg A, at "Ansøgningen er godkendt", og at han som ophørsgodtgørelse for en basisandel på 158.314 kg. ville få udbetalt et beløb på 0,86 kr. pr. kg., svarende til 136,150,04 kr. Den 6. januar 1993 modtog EF-direktoratet en ansøgning fra A om "tilbagekøb af min tidligere tildelte mælkekvote". EF-direktoratet sendte ansøgningen, som var ledsaget af en erklæring fra en speciallæge i psykiatri, til Danske Mejeriers Mælkeudvalg, som den 20. januar 1993 afslog ansøgningen. A indbragte sagen for EF-direktoratet, som fandt at burde imødekomme A. Af EF-direktoratets sag fremgår bl.a., at A, da han i 1991 havde søgt ophørsgodtgørelse, havde lidt af en depression, at det nu ville være væsentligt for A's helbredstilstand, at han ved en gentildeling af en kvote ville kunne arbejde med malkekvæg, og at psykiateren i øvrigt mente der var nærliggende fare for, at A ville begå selvmord, hvis EF-direktoratet fastholdt afslaget. Ved sin afgørelse af 20. juli 1993 fandt EF-direktoratet herefter, at A ved afhændelsen af mælkekvoten i 1991 havde været i en tilstand, der var omfattet af myndighedslovens § 65, stk. 1. Heraf fremgår følgende:

"Har en person, som på grund af sindssygdom, åndssvaghed, forbigående sindsforvirring eller lignende tilstand manglet evnen til at handle fornuftsmæssigt, truffet en aftale, er denne ikke bindende for ham og enhver af parterne skal tilbagelevere, hvad han har modtaget, eller hvis tilbagelevering ikke kan ske, erstatte dets værdi. Den som manglede evnen til at handle fornuftsmæssigt, er dog kun pligtig at yde sådan erstatning i det omfang, hvor det modtagne er brugt til passende underhold for ham eller i øvrigt skønnes at være kommet ham til nytte."

EF-direktoratet besluttede på denne baggrund, at A skulle have mulighed for at købe en mælkekvote svarende til den afgivne basisandel på 158.314 kg.) til den da gældende højere pris på 1,25 kr. pr. kg.

EF-direktoratet har således anset A's ansøgning om ophørsgodtgørelse og Danske Mejeriers Mælkeudvalgs imødekommelse af denne for en aftale mellem private eller muligvis en forvaltningsaftale (idet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs kompetence hviler på delegation af offentligretlig kompetence). Videre har EF-direktoratet anset denne aftale for ugyldig ud fra myndighedslovens § 65, stk. 1. Hovedvirkningen af, at en aftale anses for ugyldig er efter almindelige aftaleretlige regler, at aftalens parter tilbageleverer de ydelser, den ugyldige aftale angik. Virkningen af ugyldighed efter myndighedslovens § 65, stk. 1, kan maksimalt være tilbagelevering af de ydelser, den ugyldige aftale angår. I det konkrete tilfælde skulle A således have været stillet som om der ikke var indgået nogen aftale om ophør med mælkeproduktion. Ved ophævelsen af aftalen fra 1991 vil A efter myndighedslovens § 65 ikke kunne tilpligtes at tilbagebetale et større beløb end de 136,150,04 kr., han fik udbetalt i ophørsgodtgørelse.

Jeg har overvejet, hvorvidt overførslen af A's basisandel i 1991 snarere måtte anses for sket ved en forvaltningsafgørelse. Tankegangen er i denne forbindelse, at Danske Mejeriers Mælkeudvalgs skrivelse af 8. marts 1991 er en ensidig afgørelse, som beror på delegation af offentligretlig kompetence, og at forvaltningsafgørelsen dels har et begunstigende element (udbetaling af ophørsgodtgørelse), dels (bl.a.) et bebyrdende vilkår (at A skal ophøre med sin mælkeproduktion og ikke senere vil kunne genoptage mælkeproduktionen, med mindre det foreligger nogle i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs skrivelse anførte særlige omstændigheder). Denne opfattelse ville også stemme overens med, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg i sin skrivelse af 8. marts 1991 har anført følgende:

"De kan klage over Mælkeudvalgets afgørelse. ...

Hvis der ved udarbejdelse af ansøgningen har medvirket en konsulent eller lignende, jf. pkt. 8 i ansøgningsskemaet, har Mælkeudvalget sendt vedkommende en kopi af afgørelsen."

I så fald måtte afgørelsens ugyldighed begrundes med, at A på ansøgningstidspunktet befandt sig i en tilstand, som ville være omfattet af myndighedslovens § 65, stk. 1, at A derfor savnede den fornødne habilitet til som part at kunne ansøge om ophørsstøtte, at Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse ikke har kunnet træffes uden efter ansøgning, indgivet af en habil part, og at Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse derfor må anses for ugyldig.

Jeg finder det imidlertid ikke nødvendigt at udtale nogen endelig opfattelse af, hvorvidt Danske Mejeriers Mælkeudvalgs skrivelse af 8. marts 1991 må anses for en (forvaltnings)aftale eller en forvaltningsafgørelse. Dette skyldes, at (en del af) ugyldighedsvirkningen heller ikke ville kunne være, at A skulle betale nutidsprisen for generhvervelse af basisandelen, hvis Danske Mejeriers Mælkeudvalgs skrivelse af 8. marts 1991 må anses for en forvaltningsafgørelse. Vurderet som en ugyldig forvaltningsafgørelse ville dennes retsfølge - udbetalingen af ophørsstøtten mod ikke længere at måtte producere indtil 158.314 kg mælk pr. afgifsår uden afgift - bortfalde. Dette indebærer, at A skal tilbagebetale den udbetalte ophørsstøtte, og at A (fortsat) har en basisandel af den angivne størrelse.

Det har derfor efter min opfattelse under alle omstændigheder været med urette, at EF-direktoratet krævede, at A skulle indbetale et beløb svarende til den da gældende betaling for erhvervelse af en basisandel af den omhandlede størrelse.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende om sag 35:

"For så vidt angår sag 35, side ..., skal det dog oplyses, at kvoten, der skulle tilbagekøbes, hidrørte fra den nationale købs- og salgsordning, hvor der først ville blive "ledige" mængder pr. 1. april 1994. På dette tidspunkt var prisen 1,25 kr. pr. kg.

Direktoratet er således ikke enig i Ombudsmandens vurdering af, at det under alle omstændigheder har været med urette, at direktoratet krævede, at A skulle indbetale et beløb svarende til den da gældende betaling for erhvervelse af en basisandel af den omhandlede størrelse."

Det anførte giver mig ikke grundlag for at ændre min opfattelse. Som jeg har anført ovenfor indebærer det forhold, at EF-direktoratet anså A's afhændelse af mælkekvoten i 1991 for ugyldig , at A skulle tilbagebetale den da udbetalte ophørsstøtte mod tilbageførsel af den da afgivne basisandel. Det er uden betydning for ugyldighedsvirkningen, hvorvidt og hvornår der måtte være "ledige" mængder i forbindelse med "den nationale købs- og salgsordning".

Jeg skal tilføje følgende: EF-direktoratet har i sin afgørelse af 20. juli 1993 i sag 35 udtrykkeligt anført:

"Begrundelse

EF-direktoratet har ved afgørelsen lagt vægt på, at der ikke sker en dispensation fra de gældende regler for administration af mælkekvoteordningen, men at afgørelsen er truffet under henvisning til Myndighedslovens § 65, stk. 1, og [speciallægeerklæringen]."

Dersom EF-direktoratet havde anset A's afgivelse af basisandel i 1991 for gyldig , men havde givet A mulighed for - ved dispensation fra de gældende tildelingsregler - på baggrund af sagens særlige omstændigheder at købe en basisandel af samme størrelse som den tidligere afgivne, ville A lovligt kunne have været afkrævet prisen på tilbagekøbstidspunktet.

Sag 43 angår bl.a. spørgsmålet om ændring af administrativ praksis. Hvis 2 ejendomme drives sammen, fastsættes en samlet basisandel for disse. I tilfælde, hvor sådanne samdrevne ejendomme igen adskilles, havde det før den såkaldte "realkreditaftale" af 30. marts 1992 været praksis, at den samlede basisandel i mangel af enighed om andet mellem de nye ejere af de 2 ejendomme blev fordelt forholdsmæssigt efter ejendommenes landbrugsareal. I slutningen af marts 1992 besluttede Landbrugsministeriet imidlertid at ændre praksis på dette punkt, således at den samlede basisandel i mangel af panthaversamtykke til en anden fordeling skulle fordeles i overensstemmelse med de oprindelige basisandele, der havde været knyttet til de 2 ejendomme. Dette var i "realkreditaftalen" af 30. marts 1992, pkt. 2.2, formuleret således:

"Under samdrift af 2. ejendomme med kvote betragtes de fortsat som en bedrift med en samlet kvote, men hvis den ene ejendom frasælges, skal dens kvote medfølge, medmindre der foreligger samtykke, fra panthaverne i den ejendom, hvorfra kvoten fjernes."

Landbrugsministeriet orienterede ved en pressemeddelelse af 3. april 1992 om "realkreditaftalen".

Som det fremgår af den nærmere omtale af sag 43 i kapitel III.B.6) (s. 49f ) ovenfor blev ejendommene X og Y efter at være blevet drevet sammen erhvervet af A og B på tvangsauktioner den 1. hhv. 6. maj 1992. Da der ikke forelå panthaversamtykke til anden fordeling af den samlede mælkekvote, fordelte Danske Mejeriers Mælkeudvalg denne i overensstemmelse med de til X og Y oprindeligt tilknyttede basisandele. Dette klagede B over til EF-direktoratet. Over for EF-direktoratet anførte B bl.a., at den hidtil gældende praksis måtte finde anvendelse, idet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs tidligere vejledning af 26. marts 1992 vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse (særligt pkt. 4.2.3) beskrev den tidligere praksis, og idet den nye praksis først var gengivet i Danske Mejeriers Mælkeudvalgs vejledning af 9. juni 1992 vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse (i pkt. 5.2, 2. afsnit). B anførte herved, at der var tale om en ændring af administrativ praksis med tilbagevirkende kraft, og at dette ikke lovligt ville kunne ske.

Ved sin afgørelse af 3. december 1993 fastholdt EF-direktoratet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse i sagen, idet EF-direktoratet bl.a. lagde vægt på, "at Landbrugsministeriet i marts 1992 ... besluttede at justere den administrative praksis", og idet EF-direktoratet fandt at "justering af praksis ... kan foregå som et led i den løbende tilpasning af de administrative praksis og inden for det skøn, som forvaltningen kan foretage".

Det må efter min opfattelse lægges til grund, at det ultimo marts 1993 blev besluttet at ændre administrativ praksis med virkning for fremtidige afgørelser vedrørende tilfælde, hvor samdrift mellem flere ejendomme ophæves. I relation til den konkrete sag, hvor ophævelsen af samdriften skete i begyndelsen af maj 1993, er der således ikke tale om en praksisændring med tilbagevirkende kraft. Ligeledes finder jeg ikke holdepunkter for, at praksisændringen skulle være begrundet i saglige hensyn, eller at den nye praksis indholdsmæssigt skulle falde uden for forvaltningens bemyndigelse på området.

Derimod er sagen egnet til at illustrere det generelle spørgsmål, om området burde reguleres af en praksis, som beskrives i nogle af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendte vejledninger m.v., eller om forvaltningens bemyndigelse burde udnyttes til at fastsætte nærmere regler ved bekendtgørelse. Dette generelle spørgsmål er behandlet nedenfor i kapitel III.E. På dette sted skal blot bemærkes, at dersom retsstillingen på området ikke havde fremgået af vejledninger m.v., som opfattes som praksisbeskrivelser, men af bestemmelser i en ministeriel bekendtgørelse, ville der i et tilfælde som det konkrete rejse sig såvel kundgørelses- som ikrafttrædelsesspørgsmål.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om mælkekvotesagerne generelt udtalt følgende:

"Af samme årsag som nævnt under punkt B.9. vil Ombudsmandens kritik af hjemmelsgrundlaget for disse sager ikke blive kommenteret af EU-direktoratet."

3) Eksportstøtte-sagerne.

I min foreløbige rapport skrev jeg om sag 51:

"I sag 51 , der i øvrigt er refereret ovenfor i kapitel III.B.6) (s. 57ff) og kapitel III.B.9 (s. 87, 95f og 102f ), afslog EF-direktoratet en ansøgning om udbetaling af sikkerhedsstillelse, idet EF-direktoratet ikke anså det for godtgjort, at der havde foreligget force majeure. EF-direktoratet anfører i afgørelsen, "at force majeure ikke er begrænset til absolut umulighed, men skal forstås som helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser." Parten havde i sagen henvist til, at der efter udstedelsen af en eksportlicens til avlsdyr var konstateret en kvægsygdom i Danmark. På denne baggrund havde veterinærmyndighederne i importlandet ikke villet udstede en importtilladelse til importøren, og parten havde derfor måttet opgive eksporten. Afgørelsen må forekomme mig ganske tvivlsom, idet de af parten påberåbte omstændigheder netop synes at kunne henføres under den abstrakte forklaring af force majeure-begrebet, som EF-direktoratet gav i afgørelsen. I mangel af konkrete holdepunkter for det modsatte må det uden videre kunne lægges til grund, at udbrud af en kvægsygdom i Danmark og importlandets myndigheders reaktion herpå er en helt usædvanlig, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændighed. Er det ikke muligt på væsentligt samme vilkår og inden for eksportlicensens gyldighed at foretage eksport til et andet land end det påtænkte importland, forekommer det vanskeligt at se, at følgerne af den mistede eksportmulighed havde kunnet undgås ved yderligere agtpågivenhed hos parten eller uden helt uforholdsmæssige opofrelser."

EU-direktoratet har vedrørende sag 51 i sin udtalelse af 24. oktober 1995 anført følgende:

"Vedrørende sag 51, side ..., skal oplyses, at eksportøren havde søgt om eksportlicens den 6. august 1992. Mistanke om, at kvægsygdommen BSE var nået Danmark opstod imidlertid allerede den 8. juli 1992 hos kvæg importeret fra UK, og dyrene blev aflivet den 14. juli 1992. Konstateringen af kvægsygdommen i Danmark og importlandets reaktion herpå kan derfor ikke betragtes som et tilfælde af force majeure i relation til den pågældende eksportlicens.

Det fremgår af artikel 33, stk. 2, i Kommissionens forordning 3719/88 af 16. november 1988, om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter, at den stillede garanti fortabes, hvis eksporten ikke finder sted inden for licensens gyldighedsperiode, medmindre der foreligger et tilfælde af force majeure, jf. samme forordnings artikel 36 og 37.

Fortolkningen af begrebet force majeure, når dette anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugsret, sker i henhold til EF-domstolens righoldige praksis på området. En analyse af Domstolens fortolkning af force majeure-begrebet findes i Kommissionens meddelelse C(88)1696 "Force majeure inden for europæisk landbrugsret", offentliggjort i EF-Tidende C259/10 af 6. oktober 1988.

Generelt må det vurderes, at begrebet fortolkes meget strengt. Det omfatter såvel et objektivt element (helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder) som et subjektivt element (uundgåelige følger trods enhver udvist agtpågivenhed).

Direktoratets afgørelse har således været materielt lovlig, men direktoratet er enig i, at afgørelsen i dette tilfælde - udover en præcis regelhenvisning - burde have indeholdt en kort henvisning til, at mistanke om BSE forelå på det tidspunkt, eksportøren søgte og fik udstedt eksportlicensen."

På baggrund af det herved oplyste kan jeg ikke kritisere den materielle lovlighed af EF-direktoratets afgørelse i sag 51.

3 sager illustrerer spørgsmålet om, hvor langt resultatet af en prøve eller analyse af varer, hvortil der søges eksportstøtte, kan udstrækkes. Bl.a. på grund af de (i denne relation) mangelfuldt begrundede afgørelser finder jeg ikke at burde udtale nogen endelig opfattelse af hjemmelsspørgsmålene i disse sager, men har i stedet indskrænket mig til at pege på nogle spørgsmål, som i denne relation må anses for mere eller mindre tvivlsomme.

I sag 53 udførte A den 6. maj 1992 et parti delstykker af kyllinger på i alt 2.281 kg. I udførselsangivelsen for det samlede parti var det angivet, at partiet vægtmæssigt indeholdt 12 % vinger, 39 % bryst og 49 % lår. Toldvæsenet udtog en prøve, der i alt vejede 1 kg. 170 g. Heraf udgjorde vinger 200 gram (17 %), bryst 450 gram (38,5 %) og lår 520 gram (44,5 %). Resultatet blev forholdsmæssigt omsat til hele partiet på 2.181 kg., og EF-direktoratet fandt i sin afgørelse herefter, at A havde angivet 111 kg. vinger for lidt, 11,1 kg. bryst for meget og 100 kg. lår for meget. Da der er forskellige restitutionssatser for vinger, bryst og lår, havde A i forbindelse med udførslen af partiet i maj 1992 fået udbetalt lidt over 250 kr. for meget i eksportrestitution, hvilket EF-direktoratet krævede tilbagebetalt. Det fjerkræslagteri, der havde leveret kyllingestykkerne til A, "(kan) ifølge egne oplysninger ikke oplyse om den aktuelle procentfordeling (citat fra EF-direktoratets afgørelse af 30. juni 1993 ; min bemærkning)" mellem de forskellige kyllingestykker. EF-direktoratet krævede samtidig tilbagebetalt knap 15.000 kr. Dette beløb var fremkommet som forskellen mellem den tidligere udbetalte restitution og restitution beregnet på basis af den lavere sats i forhold til de partier af parterede kyllinger, som A havde eksporteret i perioden fra 11. december 1991 til 31. oktober 1992.

I sag 58 (der i øvrigt er nærmere omtalt i afsnit III.B.9), s. 100) havde A den 29. juli 1993 udført et parti ost på i alt 8.750 kg. Partiet bestod af 2 produktioner (batch'er) på hver over 4 tons. Toldvæsenet udtog 1 prøve fra batch nr. 3; denne produktion bestod af 4.718 kg. EF-direktoratet traf den 11. november 1993 afgørelse om, at analysen viste, at partiet indeholdt et for højt indhold af vand i fedtfri ost til at der kunne ydes restitution. EF-direktoratet fandt, at prøveresultatet måtte udstrækkes til hele det udførte parti, og ikke blot til den del af partiet, der stammede fra batch 3.

I sag 72 havde A den 24. januar 1992 udført et parti udskårne kyllinger på i alt 9.050 kg. A havde oprindelig angivet partiet som bestående af "hele 70 % kyllinger"; angivelsen blev på udførselsangivelsen rettet til varekoden for halve og kvarte kyllinger uden gumpe. Toldvæsenet udtog af partiet 1 karton til analyse på Veterinærdirektoratets Laboratorium, der fandt, at det udtagne karton indeholdt poser med parteret fjerkræ. Poserne indeholdt overlår, underlår, vinger og rygstykker, men ikke stykker af bryst, og "kyllingestykkerne bar præg af at være tilfældigt pakket".

Uden særlig hjemmel (herunder eventuelt i særlige retssædvaner eller lovgivningsforudsætninger) må det efter min opfattelse antages, at et prøveresultat ikke kan udstrækkes ud over, hvad der følger af almindelige bevisregler. Herefter vil et prøveresultat normalt kunne udstrækkes så langt som det vil kunne anses for godtgjort, at der er anvendt samme produktionsproces som i forhold til den udtagne prøve, og der ikke samtidig kan påvises relevante, tilfældige omstændigheder, som kan have haft betydning for prøven. Herudover må resultatet korrigeres for eventuel teknisk usikkerhed (måleusikkerhed o.l.) i forbindelse med analysemetode og analyseredskaber. I almindelighed kan et prøveresultat herefter udstrækkes til andre varer i samme parti, som har indgået i én og samme produktionsgang (forarbejdningsproces), forudsat at processen ikke indeholder en sandsynlig mulighed for afvigelser i det producerede parti.

Efter almindelige bevisregler vil analyseresultatet i sag 58 (hvis der bortses fra A's anbringender omkring ostens "balance" på prøveudtagningstidspunktet og udregning af tørstofprocenten) kunne anses for repræsentativ for den ost, der er omfattet af batch nr. 3. Derimod vil prøveresultatet - i mangel af oplysning om, hvorvidt de 2 produktioner er foregået fuldstændig ens - næppe efter almindelige bevisregler kunne udstrækkes til den anden osteproduktion, der indgik i det eksporterede parti. EF-direktoratet har i denne forbindelse i sin afgørelse af 11. november henvist til "artikel 5 i Kommissionens direktiv 82/347/EØF". Kommissionens direktiv af 23. april 1992 om fastsættelse af visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets direktiv 81/177/EØF om harmonisering af fremgangsmåderne ved udførsel af fællesskabsvarer (82/347/EØF) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

"B. Undersøgelse af varerne

Artikel 5

Beslutter toldmyndighederne kun at undersøge en del af de angivne varer, meddeler de klarereren eller dennes repræsentant, hvilke varer de vil undersøge, og den pågældende kan ikke modsætte sig toldmyndighedernes valg.

Resultatet af den delvise undersøgelse anvendes på alle de varer, der er anført i angivelsen. Klarereren kan dog anmode om en supplerende undersøgelse af varerne, såfremt han mener, at resultatet af den delvise undersøgelse ikke kan anvendes på resten af de angivne varer."

Af EØF-traktatens artikel 189 følger, at direktiver (modsat forordninger og visse beslutninger) ikke er direkte anvendelige (dvs. bindende for borgerne) i medlemsstaterne. Traktaten overlader det til de nationale myndigheder at beslutte, hvorledes direktiver skal gennemføres i national ret, jf. også pkt. II.1.a i Udenrigsministeriets meddelelse nr. 565 af 22. december 1972 vedrørende offentliggørelse af retsforskrifter fra De europæiske Fællesskaber (EF) (offentliggjort i Lovtidende A). Selvom den ovenfor citerede direktivbestemmelse indholdsmæssigt har en sådan klarhed, at den ville kunne administreres af de danske myndigheder, må det dog antages, at den ikke uden hjemmel i national, dansk ret kan anvendes direkte over for borgerne. På tidspunktet for udførslen i sag 58 ( den 29. juli 1993 ) fandtes en sådan hjemmel i bekendtgørelse nr. 1202 af 23. december 1992 om toldbehandling m.v. I bekendtgørelsen, der er udstedt i medfør af bl.a. § 1 i lov om administrationen af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 414 af 13. juni 1990, findes i § 69, stk. 4, følgende bestemmelse:

"Såfremt de statslige told- og skattemyndigheder har besluttet kun at undersøge en del af de angivne varer, anvendes resultaterne af den delvise undersøgelse på alle de varer, der er anført under den pågældende varepost i udførselsangivelsen. Vareafsenderen kan dog anmode om en supplerende undersøgelse af varerne, såfremt han mener, at resultatet af den delvise undersøgelse ikke kan anvendes på resten af de angivne varer."

En tilsvarende bestemmelse findes i § 69, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 181 af 10. marts 1994 om toldbehandling, der har afløst bekendtgørelse nr. 1202 af 23. december 1992, og fandtes i § 74, stk. 4, i den før bekendtgørelse nr. 1202 af 23. december 1992 gældende bekendtgørelse nr. 458 af 11. juni 1992 om toldbehandling m.v. Sidstnævnte bekendtgørelse trådte i kraft den 1. juli 1992, jf. dennes § 129, stk. 1. I den før dette tidspunkt gældende bekendtgørelse nr. 649 af 20. oktober 1988 om toldbehandling ses en tilsvarende bestemmelse ikke optaget.

I sag 53 skete udførslen den 6. maj 1992 (og dermed før ikrafttrædelsen af bestemmelsen i § 74, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 458 af 11. juni 1992 om toldbehandling m.v.). Dersom der ikke har fandtes en hjemmel til fravigelse fra almindelige bevisregler, må afgørelsen være truffet på baggrund af almindelige bevisregler. Det må i sag 53 ud fra disse forekomme mere tvivlsomt at udstrække prøveresultatet til at omfatte hele det udførte parti. På grund af sandsynlige forskelle i de enkelte kyllingers enkelte dele (både biologisk betinget og betinget af naturligt forekommende (mindre) variationer i udskæringen) forekommer det ikke sandsynligt, at hele partiet har forholdsmæssigt den samme fordeling af kyllingedele som den udtagne prøve. Jeg går herved ud fra, at det er vægtfordelingen i det samlede parti og ikke i mindre enheder af dette, der er afgørende efter de materielle restitutionsregler (som jeg på grund af EF-direktoratets mangelfuldt begrundede afgørelse dog ikke har kunnet undersøge nærmere).

EF-direktoratets afgørelse om at kræve tilbagebetaling af restitution for partier, som er eksporteret før og efter det parti, hvoraf der blev taget en prøve, forekommer - vurderet efter almindelige bevisregler - heller ikke utvivlsom. Så vidt ses beror denne del af afgørelsen på, at eksportøren (parten) ikke ved hjælp af oplysninger fra producenten efterfølgende har kunnet godtgøre det præcise indhold af de omhandlede partier.

Sag 72 , hvor udførslen fandt sted den 24. januar 1992 (og dermed ligeledes før ikrafttrædelsen af bestemmelsen i § 74, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 458 af 11. juni 1992 om toldbehandling m.v.) må ligeledes vurderes på baggrund af almindelige bevisregler, hvis der ikke skulle have været hjemmel til at fravige disse. I denne sag har prøveudtagningen dog været relativt mere omfattende og skabt en sådan usikkerhed om indholdet af de enkelte poser med fjerkræ, at det kan forekomme mindre betænkeligt at anse hele partiet for ikke at bestå af kyllinger, som (blot) er udskåret i halve eller kvarte.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 om kontrolspørgsmålet i eksportstøttesager udtalt følgende:

"Det skal endvidere anføres, at direktoratet er enig med Ombudsmanden i, at Kommissionens direktiv 82/347/EØF af 23. april 1982 om fastsættelse af visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets direktiv 81/177 EØF om harmonisering af fremgangsmåderne ved udførsel af fællesskabsvarer, ikke uden transformation til dansk ret kunne anvendes som hjemmel til at udstrække resultatet af en udført kontrol til hele det udførte parti.

Forpligtelsen for de nationale myndigheder til at foretage denne ekstrapolation fremgår imidlertid allerede før 1992 af EF-domstolens praksis.

Det kan tilføjes, at ekstrapolationen nu udtrykkelig er hjemlet i Rådets forordning 2913/92 af 19. oktober 1992 om indførelse af en EF toldkodeks. Det er således fastsat i forordningens artikel 70, at hvis undersøgelsen kun vedrører en del af de varer, der er omfattet af udførselsangivelsen, anses resultatet af undersøgelsen for at gælde for alle de varer, der er omfattet af angivelsen. Mener eksportøren ikke, at resultatet gælder for resten af de angivne varer, kan han dog anmode om at få foretaget yderligere undersøgelse.

Konstateres det ved kontrollen i forbindelse med udførslen, at den angivne varebeskrivelse har været urigtig, afgør told- og skattemyndighederne - på baggrund af en konkret vurdering af årsagen til den urigtige angivelse - om der er grundlag for at udvide kontrollen hos den eller de involverede virksomheder.

Desuden har de nationale myndigheder en generel forpligtelse til at foretage kontrol af virksomhedernes regnskaber og forretningspapirer m.v. (efterfølgende regnskabskontrol) for at forhindre, at støttebeløb oppebæres med urette. Bestemmelserne herom er indeholdt i Rådets forordning 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF.

Viser det sig, at støttebeløb er blevet udbetalt, uanset at betingelserne herfor ikke var opfyldt, skal støttebeløbet tilbagebetales. Begrebet condictio indebiti er fortolket af EF-domstolen. Det fremgår af dommene, at pligten til tilbagebetaling som hovedregel gælder under hensyn til, om der foreligger subjektiv skyld hos støttemodtager. Det kan tilføjes, at der med virkning fra april 1995 på restitutionsområdet er fastsat en ubetinget pligt for støttemodtager til at tilbagebetale eksportrestitutioner, der er modtaget med urette, jf. artikel 11 i ovennævnte forordning 3665/87.

I tilfælde hvor støttebeløbet er blevet udbetalt, herunder en eventuel sikkerhedsstillelse frigivet, har myndighederne bevisbyrden for, at betingelserne for udbetalingen ikke var opfyldt. Er støttebeløbet derimod endnu ikke udbetalt, har støtteansøger bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt."

4) Hektarstøtte-sagerne.

Som det fremgår ovenfor i afsnit III.B 9) (s. 93) er reaktionen på afvigende arealangivelser i hektarstøtte-sager nøje angivet i EF-Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger artikel 9, stk. 2, 1. og 2. afsnit, der er citeret anførte sted ovenfor. Efter reglerne sker der nedsættelse eller bortfald af støtten på objektivt grundlag og uanset om den afvigende arealangivelse hverken ville kunne tilregnes parten som forsætlig eller uagtsom. I 2 hektarstøtte-sager er der således sket reduktion af det støtteberettigede areal (til et areal under det ved kontrollen konstaterede) uden nogen vurdering af partens subjektive forhold. De 2 sager er i øvrigt omtalt i afsnit III.B.9) (s. 92ff) ovenfor.

I sag 93 modtog EF-direktoratet en ansøgning om hektarstøtte pr. telefax (torsdag) den 7. oktober 1993 ; det originale ansøgningsskema blev modtaget med almindelig post (mandag) den 11. oktober 1993. I EF-direktoratets afgørelse af 22. december 1993 i sagen er anført, at ansøgningen "er modtaget i EF-direktoratet den 11. oktober 1993 ". Det må antages, at en telefax vil kunne afbryde bl.a. (ansøgnings)frister, i alle fald, hvis det originale dokument fremsendes i umiddelbar fortsættelse heraf, smh. Karsten Loiborg m.fl.: "Forvaltningsret" (1994), s. 388 f, UfR 1993, s. 532 (ØLK 30. marts 1993 ) og Kommenteret Retsplejelov (5. udgave 1994 redigeret af Bernhard Gomard og Jens Møller), bind I, s. 575 og bind II, s. 33. Det ville derfor formentlig have været rigtigst at anse ansøgningen i sag 93 for modtaget den 7. oktober 1993. Spørgsmålet har imidlertid ikke betydning for udfaldet af afgørelsen i den konkrete sag, idet ansøgningsfristen ( den 4. juni 1993 ) under alle omstændigheder var overskredet med mere end 4 måneder. I andre tilfælde ville spørgsmålet dog kunne være af væsentlig betydning for afgørelsen.

EF-direktoratets afgørelse af 22. december 1993 i sag 98 indeholder 2 delafgørelser. Dels afslås partens ansøgning om hektarstøtte for høsten 1993, dels gives parten delvist afslag på støtte i anledning af partens "anmeldelse af grovfoderarealer for kvægbrugere". EF-direktoratet har i afgørelsen i relation til sidstnævnte delafgørelse i skrivelsen af 22. december 1993 anført følgende:

"Hvad angår præmier for handyr og ammekøer, kan det anmeldte grovfoderareal for 1993 heller ikke tages i betragtning.

Imidlertid vil der kunne ydes Dem en præmie for højst 15 storkreaturer i 1993, idet beregnet antal malkekøer og omregnede moderfår fratrækkes forlods."

Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

"AFSNIT III

STØTTEANSØGNINGER

Artikel 4

.....

5.Pligten til at indgive ansøgning om arealstøtte gælder ikke for landbrugere, der kun ønsker at modtage

- den særlige præmie for kvæg (handyr) og/eller ammekopræmien, hvis de pågældende landbrugere er fritaget for belægningskravet og ikke anmoder om supplementet til disse præmier

- sæsonpræmien

- præmien for moderfår og geder

......

AFSNIT IV

KONTROL

.....

Artikel 8

1.Medmindre der foreligger force majeure, medfører en forsinket indgivelse af ansøgning, at de støttebeløb, som ansøgningen gælder, og som landbrugeren havde fået ret til, hvis ansøgningen var indgivet rettidigt, nedsættes med 1 % pr. arbejdsdag. Er forsinkelsen på over 20 dage, kan ansøgningen ikke antages, og den kan ikke længere give anledning til udbetaling af noget beløb.

Ved anvendelse af denne artikel betragtes som "ansøgning" en ansøgning om arealstøtte, en ansøgning om husdyrstøtte, en ændring af en ansøgning om arealstøtte som nævnt i artikel 4, stk. 2, og en bekræftelse af tilsåning som nævnt i artikel 2, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2294/92.

2.At en ansøgning, bortset fra den pågældende ansøgning om husdyrstøtte, indgives med forsinkelse eller ikke indgives, medfører ikke nedsættelse eller udelukkelse fra de støtteordninger, som er nævnt i artikel 4, stk. 5."

Sammenholdes på den ene side bestemmelserne i forordningens artikel 4, stk. 5, (hvorefter landbrugere, der kun ønsker at modtage bl.a. visse kvægpræmier, ikke har pligt til at indgive ansøgning om arealstøtte) og bestemmelsen i artikel 8, stk. 2 (hvorefter det ikke har konsekvenser for (andre) af de støttemuligheder, der er nævnt i artikel 4, stk. 5, at en ansøgning om husdyrstøtte ikke indgives inden ansøgningsfristen) med på den anden side bestemmelsen i artikel 8, stk. 1, (hvorefter der ved "ansøgning" forstås en ansøgning om arealstøtte eller om husdyrstøtte m.v.), kan der efter min opfattelse rejses det fortolkningsspørgsmål, om en "anmeldelse af grovfoderarealer for kvægbrugere" kan anses for en ansøgning som vil kunne afslås under henvisning til, at den er for indgivet for sent, jf. artikel 8, stk. 1. 1. afsnit i forordningen.

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 herom anført følgende:

"I sag 98, side ... - ..., rejser Ombudsmanden et fortolkningsspørgsmål, om hvorvidt en anmeldelse af grovfoderareal vil kunne afslås med den begrundelse, at den er modtaget for sent.

Bestemmelserne vedrørende for sent indkomne ansøgninger findes i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger.

Det fremgår af art. 4, stk. 1, 2. pind, at en ansøgning om arealstøtte skal indeholde "oplysninger til identifikation af alle bedriftens marker, oplysninger om markernes areal, beliggenhed og anvendelse, i givet fald med angivelse af, hvorvidt det er en mark med vanding, samt oplysning om, hvilken støtteordning der er tale om".

Art. 4, stk. 2 a ), om ændringer efter ansøgningsfristen indeholder i 2.afsnit bl.a. følgende bestemmelse: "Dog kan en mark, der er angivet som udtaget jord eller foderareal, ikke føjes til marker, der allerede er angivet som udtaget jord eller foderareal, medmindre det er behørigt begrundet ifølge bestemmelserne, og marken skal i så fald allerede være medtaget som udtaget jord eller foderareal i en støtteordning fra en anden landbruger. Sidstnævnte ansøgning ændres tilsvarende."

Disse bestemmelser betyder, at anmeldelse af grovfoderareal, der danner grundlag for støtte efter de animalske præmieordninger, skal ske samtidig med ansøgningen om hektarstøtte, ligesom det fremgår, at der ikke kan anmeldes yderligere grovfoderarealer efter ansøgningsfristen.

Det kan i denne forbindelse oplyses, at Kommissionen fortolker bestemmelsen således, at grovfoderarealer ikke kan anerkendes, hvis de kun fremgår af markkortet, men ikke af markplanen i ansøgningen om hektarstøtte.

Bestemmelsen i art. 4, stk. 5, betyder, at bestemte producenter, som søger om præmie til husdyr, ikke skal indsende en ansøgning om hektarstøtte.

Det fremgår endelig af forordningens artikel 8, at forsinket indgivelse af støtteansøgning medfører nedsættelse af støtten med 1% pr. arbejdsdag og bortfald af støtten ved forsinkelser ud over 20 (nu 25) dage."

EU-direktoratets fortolkningsresultat kan ikke give mig anledning til bemærkninger. EU-direktoratets redegørelse i relation til det rejste fortolkningsspørgsmål illustrerer imidlertid på udmærket måde de ganske komplicerede regler på området og understreger efter min opfattelse klart behovet for at der gives fyldestgørende begrundelser i direktoratets afgørelser.

D. Prøvelse.

1) Rekurs.

a) Indledning

I eksportstøtte-sagerne og hektarstøtte-sagerne har EF-direktoratet (skullet) træffe afgørelse i 1. instans. I mælkekvote-sagerne har EF-direktoratet truffet afgørelse som klageinstans i forhold til afgørelser, der er truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg i 1. instans.

b) EF-direktoratet som klageinstans

I de sager, hvor EF-direktoratet har truffet afgørelse som klageinstans, har EF-direktoratet i de fleste tilfælde stadfæstet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse. Kun i 5 sager (eller 10 % af sagerne) har EF-direktoratet helt eller delvist ændret Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse. I 2 sager ændrede EF-direktoratet helt Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse og i andre 3 sager ændrede EF-direktoratet delvist Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse.

I sag 3 ændrede EF-direktoratet Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse om tildeling af basisandel under kapacitetsordningen i overensstemmelse med partens klage. Ændringen skete, fordi EF-direktoratet havde en anden forståelse og anvendelse af reglerne end Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

I sag 13 havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg godkendt en ansøgning fra parten om gratis tildeling og køb af mælkekvote på basis af etablering bl.a. på det vilkår, at parten senest den 31. marts 1993 fik tilbageført et areal, som var bortforpagtet fra den ejendom, parten havde erhvervet med overtagelse den 30. marts 1993. EF-direktoratet ændrede - i øvrigt i overensstemmelse med Danske Mejeriers Mælkeudvalgs indstilling i udtalelsen i anledning af klagen til EF-direktoratet - vilkåret således, at tilbageførslen skulle ske senest den 1. september 1993.

I sag 24 , som i øvrigt er refereret nærmere i afsnit III.B.6) (s. 46ff) ovenfor, havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg truffet beslutning om at ændre det godkendte antal årskøer fra 37 til 36. EF-direktoratet ændrede Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse, således at der i overensstemmelse med partens klage blev godkendt 37 årskøer. EF-direktoratets afgørelse hvilede til dels på nye oplysninger (om, hvornår den sidste kobås var færdiggjort), men dog formentlig væsentligst på en ændret (retlig) vurdering af faktiske oplysninger, som også havde foreligget for Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

A havde i sag 45 i november 1992 erhvervet ejendommen X fra en kreditforening, der havde overtaget X på tvangsauktion i august 1992. Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde afslået A's ansøgning om tildeling af mælkekvote på X og overførsel af denne fra X til ejendommen Y, som A i forvejen ejede. EF-direktoratet var enig med Danske Mejeriers Mælkeudvalg i afgørelsen om, at der ikke kunne overdrages en basisandel fra X til Y, idet der ikke på ansøgningstidspunktet havde været tilknyttet en basisandel til X. Da A imidlertid i mellemtiden havde fået Danske Mejeriers Mælkeudvalgs tilladelse til at genetablere mælkeproduktionen på X inden for 6 måneder fra tilladelsen, og faktisk også havde gjort dette, gav EF-direktoratet A tilladelse til pr. 1. april 1994 at overføre mælkekvoten fra X til Y. EF-direktoratets afgørelse beroede således på et ændret faktisk grundlag.

Også i sag 48 beroede EF-direktoratets afgørelse på et ændret faktisk grundlag. A havde ved en interessentskabskontrakt i 1991 overtaget 20 % af den faste ejendom X og 50 % af løsøre, besætning m.m. på X. Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde afslået A's ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel under henvisning til, at A havde overtaget mindre end halvdelen af de aktiver, der havde dannet grundlag for mælkeproduktionen på bedriften. Under EF-direktoratets behandling af klagesagen fremsendte A en hensigtserklæring, hvorefter A inden 1. april 1994 ville have overtaget i alt 50 % af bedriften X. EF-direktoratet imødekom herefter A's ansøgning.

Sag 50 kan nævnes som et eksempel på, at EF-direktoratet meget muligt ville have skullet ophæve Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse i 1. instans, hvis Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde været en forvaltningsmyndighed. A havde i 1991 ved en EDB-fejl fra Danske Mejeriers Mælkeudvalgs side fået tildelt en basisandel, der var 60.425 kg. for stor, hvorved A havde fået en kvote på i alt 298.000 kg. Da Danske Mejeriers Mælkeudvalg opdagede fejlen, meddelte Danske Mejeriers Mælkeudvalg i skrivelse af 30. juni 1993 A, at kvoten (med fremtidig virkning) var reduceret med 60.425 kg. årligt. Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse var truffet uden forinden at partshøre A. Havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg været en forvaltningsmyndighed, havde Danske Mejeriers Mælkeudvalg herved klart tilsidesat partshøringsreglen i forvaltningslovens § 19, hvilket nok måtte have ført til, at EF-direktoratet skulle have ophævet afgørelsen og hjemvist sagen til fornyet behandling i 1. instans. I forhold til EF-direktoratet var der imidlertid ingen partshøringsmangel, idet der ikke ved sagens behandling i EF-direktoratet (længere) var et partshøringstema. EF-direktoratet stadfæstede da også afgørelsen.

Sag 14 kan illustrere et principielt rekursspørgsmål. I sagen havde EF-direktoratet i skrivelse af 4. november 1991 meddelt A bl.a., at EF-direktoratet ikke kunne imødekomme A's klage over Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse, da A's overtagelse af bedriften X fandt sted den 1. marts 1992. Bekendtgørelse nr. 261 af 29. april 1991 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter indeholdt i § 6, stk. 1, 1. pkt., følgende bestemmelse:

"Ved hel eller delvis overdragelse ved salg, bortforpagtning, arv eller gave af en mælkeproducerende bedrift reduceres den medfølgende basisandel med 33%, såfremt erhververen, dennes ægtefælle eller børn under 18 år på overdragelsestidspunktet er tildelt en basisandel."

Denne såkaldte "toldningsordning" blev ophævet med virkning fra 30. marts 1992, jf. § 15, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter. I mellemtiden havde A med sælgeren af X aftalt at ændre overtagelsesdagen til den 3. april 1992, og Danske Mejeriers Mælkeudvalg havde den 14. april 1992 modtaget en tinglyst allonge til skødet indeholdende denne aftale. I skrivelse af 2. juli 1992 forelagde Danske Mejeriers Mælkeudvalg sagen for EF-direktoratet, idet mælkeudvalget bad "om EF-direktoratets udtalelse om betydningen af det ændrede overdragelsestidspunkt samt om en evt. fritagelse for reduktion (told)". På baggrund heraf fandt der den 16. juli 1992 en telefonisk drøftelse sted mellem Danske Mejeriers Mælkeudvalg og EF-direktoratet, der yderligere den 31. juli 1992 skriftligt besvarede Danske Mejeriers Mælkeudvalgs forespørgsel. I sin skriftlige besvarelse anførte EF-direktoratet bl.a. følgende:

"... at overdragelsen er ansøgt og godkendt af Mælkeudvalget og EF-direktoratet til at finde sted pr. 1. marts 1992. Ud fra den medsendte allonge fremgår det, at aftalen om ændret overdragelsestidspunkt først er sket den 4. marts 1992, og ændringen er først meddelt Mælkeudvalget den 14. april 1992. Da ændringen ikke er sket før indtræden af den ansøgte og godkendte overdragelsesdato, finder vi, at anmodningen kan afslås, fordi overdragelsen allerede var trådt i kraft for så vidt angår kvoteordningens regler."

Danske Mejeriers Mælkeudvalg traf i skrivelse af 24. august 1992 afgørelse under henvisning hertil. A klagede til EF-direktoratet, som i skrivelse af 14. maj 1993 af de samme grunde stadfæstede Danske Mejeriers Mælkeudvalgs afgørelse.

I forbindelse med forelæggelse for en klageinstans bør opmærksomheden være henledt på, at parten så vidt muligt ikke mister en klagemulighed. Underinstansen bør derfor så vidt muligt forelægge spørgsmål i abstrakt form og løsrevet fra den konkrete sag. Får klageinstansen imidlertid forelagt en konkret sag, bør klageinstansen så vidt muligt ikke udtale sig om, hvilken afgørelse, der bør træffes i den konkrete sag, men indskrænke sig til at udtale sig om de relevante reglers fortolkning og abstrakte anvendelse. Dette måtte også kunne være sket i den konkrete sag. Herved ville det have været undgået, at parten i realiteten mistede en klagemulighed.

c) Rekurs til Landbrugsministeriets departement

I min foreløbige rapport skrev jeg:

"I de 50 mælkekvote-sager har EF-direktoratets afgørelse ikke kunnet rekureres, jf. § 14, stk. 1, 2. pkt., i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 261 af 29. april 1991 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter. I de i alt 55 eksport- og hektarstøtte-sager har EF-direktoratets afgørelse kunnet påklages til Landbrugsministeriets departement. Dette er imidlertid i intet tilfældet sket. En mulig forklaring herpå kan være mangelfuld klagevejledning, jf. kapitel III B 10) (s. 110ff) ovenfor."

EU-direktoratet har i sin udtalelse af 24. oktober 1995 hertil bemærket følgende:

"Ombudsmanden bemærker, at ingen af de undersøgte sager, hvor direktoratet har truffet afgørelse i 1.instans, er påklaget til Landbrugs- og Fiskeriministeriets departement, uanset denne mulighed består, og tilføjer, at en mulig forklaring herpå kan være mangelfuld klagevejledning.

Som allerede anført, og som forklaret under mødet den 5. september 1995 giver EU-direktoratet konsekvent oplysning om klageadgang.

EU-direktoratet anser det derfor for mere nærliggende at anse de få klagesager som et udtryk for, at direktoratets afgørelser har været materielt lovlige og korrekte. I de tilfælde, hvor direktoratets afgørelser er blevet påklaget, har det vist sig, at Landbrugs- og Fiskeriministeriet kun i få tilfælde har omgjort afgørelsen.

Det kan i den forbindelse oplyses, at Rigsrevisionen i en nylig udarbejdet redegørelse om gennemførelsen af EU's landbrugsreform i Danmark konkluderer følgende: "På baggrund af de 424 sager i Rigsrevisionens stikprøve skal det bemærkes, at man finder, at EU-direktoratets sagsbehandling har været sikker og ensartet på en sådan måde, at ansøgerne i langt størstedelen af tilfældene har fået udbetalt det korrekte støttebeløb", samt at EU-direktoratets sagsbehandling opfyldte de lovbundne forudsætninger.

Endelig kan oplyses, at de støttebeløb, det er direktoratets primære opgave at udbetale som led i administrationen af de fælles markedsordninger, kun refunderes af Kommissionen, hvis denne ved sin revision af den nationale administration har konstateret, at beløbene er udbetalt i overensstemmelse med reglerne.

For så vidt angår de senest afsluttede regnskabsår, 1990 og 1991, har Kommissionen således afvist at refundere henholdsvis 0,14 og 0,03 % af de samlede udbetalinger, direktoratet har foretaget. Til sammenligning var gennemsnittet på fællesskabsplan henholdsvis 3,4 og 4,1%."

Efter min erfaring er der i almindelighed ingen nødvendig sammenhæng mellem klagefrekvensen på et givet område og lovligheden og rigtigheden af myndighedernes afgørelser. Med bemærkningen i min foreløbige rapport om, at en mulig forklaring på, at ingen af de undersøgte eksport- og hektarstøttesager er blevet påklaget til Landbrugsministeriets departement kunne være mangelfuld klagevejledning, har jeg således ikke villet antyde, at der kunne have været grundlag for at indbringe disse sager for klageinstansen.

Særligt på mere indviklede retsområder som de undersøgte er det efter min opfattelse en rimelig antagelse, at andre forhold end afgørelsernes lovlighed vil være bestemmende for klagefrekvensen. Jeg tænker herved på hvor indgribende de trufne afgørelser opleves af parterne, mere sociologisk bestemte forhold og traditionen på området, samt om parterne faktisk er bekendt med klagemuligheden.

Som det fremgår af kapitel III.B.10 ovenfor (s. 115) må jeg efter det nu oplyste lægge til grund, at EF-direktoratet har givet klagevejledning i de sager, hvor afgørelsen er meddelt skriftligt. I 24 eksportstøttesager og - må jeg efter det nu oplyste antage - 19 hektarstøttesager er klagevejledning givet på fortrykt brevpapir, hvor klagevejledningen let lader sig overse (jf. s. 112f ovenfor).

Jeg mener på denne baggrund dog fortsat ikke at kunne udelukke, at en del af forklaringen på, at ingen af de undersøgte sager er påklaget til departementet, kunne være partens manglende kendskab til klagemuligheden. En antagelse angående årsagerne til den ringe klagelyst på området kan imidlertid - bortset fra selve spørgsmålet om meddelelse af en tydelig og fyldestgørende klagevejledning - efter min opfattelse ikke sige noget om kvaliteten af EF-direktoratets sagsbehandling og afgørelser.

EU-direktoratet har supplerende oplyst, at den redegørelse fra Rigsrevisionen, direktoratet har henvist til i sin udtalelse af 24. oktober 1995, er et udkast til Rigsrevisionens beretning til statsrevisorerne om gennemførelsen af EUs landbrugsreform i Danmark (RB 202/1995). Rigsrevisionen har gjort mig bekendt med den endelige "Beretning om gennemførelsen af EUs landbrugsreform i Danmark" (De af Folketinget Valgte Statsrevisorer 13/94), som den 8. november 1995 blev afgivet af Statsrevisorerne. Af statsrevisorernes endelige beretning fremgår bl.a.:

"2.Rigsrevisionens undersøgelse af EUs landbrugsreform vedrører hektarstøtte til producenter af markafgrøder samt dyrepæmier til producenter af oksekød (handyr- og ammekopræmier) og fårekød (moderfårpræmie).

...

4.Rigsrevisionen skal i øvrigt oplyse, at Folketingets Ombudsmand for tiden foretager en undersøgelse af sagsbehandlingen i EU-direktoratet, herunder hektarstøtteordningen. Undersøgelsen er igangsat på ombudsmandens eget initiativ og vedrører efter det oplyste alene sager, hvor ansøger ikke har fået medhold af EU-direktoratet.

Rigsrevisionens undersøgelse har ikke omfattet en sådan vurdering eller gennemgang af i hvilket omfang, EU-direktoratet har efterlevet sagsbehandlingsregler i forvaltningsloven mv.

...

8. I kapitel IV er redegjort for Rigsrevisionens undersøgelse af EU-direktoratets forvaltning af hektarstøtteordningen for 1994.

...

Rigsrevisionens undersøgelse viste, at EU-direktoratet bortset fra enkelte tilfælde havde truffet ensartede afgørelser, der var i overensstemmelse med de gældende bestemmelser.

Rigsrevisionen vurderer på baggrund af den valgte stikprøve, at populationen ikke var fejlbehæftet med et væsentligt beløb, idet der i stikprøven kun blev fundet 2 fejludbetalinger.

EU-direktoratets forvaltning har derfor været sikker og enkel på en sådan måde, at direktoratet bortset fra enkelte tilfælde har udbetalt det korrekte støttebeløb til den rigtige ansøger."

2) Genoptagelse (remonstration og tilbagekaldelse).

I 8 af sagerne har parten én eller flere gange anmodet EF-direktoratet om at overveje sagen igen. I 6 af disse sager har parten remonstreret sagen 1 gang, således at EF-direktoratet har behandlet sagen i 2 omgange, medens parten i sag 68 har remonstreret sagen 2 gange (således af EF-direktoratet har behandlet sagen i 3 omgange) og parten i sag 63 har remonstreret sagen 3 gange (således af EF-direktoratet har behandlet sagen i 4 omgange).

Der findes ikke i de undersøgte sager tilfælde, hvor EF-direktoratet har tilbagekaldt sin afgørelse. I 2 sager - sag 15 og sag 50 - har Danske Mejeriers Mælkeudvalg med fremtidig virkning ændret basisandele, som på grund af EDB-fejl hos Danske Mejeriers Mælkeudvalg var blevet fastsat for højt. Sidstnævnte sag er refereret i afsnit 1) (s. 183) ovenfor.

3) Klage til Folketingets Ombudsmand.

Ingen af de undersøgte sager ses indbragt for ombudsmanden.

4) Domstolsprøvelse.

Ingen af de undersøgte sager ses indbragt for domstolene.

E. Særlige spørgsmål.

1) I Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter er bl.a. anført:

"Anvendelse af bekendtgørelser

4 . Efter lovtidendeloven fra 1870, jf. lovbekendtgørelse nr. 617 af 15. september 1986 [nu lovbekendtgørelse nr. 842 af 16. december 1991 ; min bemærkning], er kundgørelse en absolut betingelse for, at en forskrift kan træde i kraft og dermed håndhæves over for borgerne. Det er derfor af afgørende betydning, at regler, der skal håndhæves over for borgerne, udformes som bekendtgørelser (eller kgl. anordninger), der kundgøres efter lovtidendeloven.

Bekendtgørelsesformen skal således anvendes, hvis reglerne skal normere retsstillingen mellem borgerne indbyrdes eller pålægge borgerne pligter over for det offentlige. Endvidere bør bekendtgørelse også anvendes, hvis reglerne går ud på at tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.

Beslutningen om, at kompetence generelt overlades f. eks. af en minister til en styrelse, bør endvidere af hensyn til borgernes mulighed for at kunne vide, hvem der er rette myndighed, altid angives i en bekendtgørelse.

Om valg af den rette form for forskrifter kan der i øvrigt henvises til Folketingets ombudsmands beretning, 1980, side 677, 1983, side 265 og 1984, side 164 og side 213."

Jeg kan helt tilslutte mig de anførte synspunkter, idet jeg yderligere kan henvise til den sag, der omtalt i min beretning for 1993, s. 46 ff.

2) På mælkekvoteområdet er de regler, der administreres efter, dels fastsat i EF-forordninger, dels i nationale danske regler. Lov nr. 414 af 13. juni 1990 om administration af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. (jf. nu lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. maj 1994 om administrationen af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v. som ændret ved lov nr. 399 af 14. juni 1995 ) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

" § 1. Landbrugsministeren bemyndiges til at fastsætte regler og iværksætte de øvrige foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelse her i landet af Det Europæiske Økonomiske Fællesskabs (EØF)'s forordninger om:

1) markedsordninger for landbrugsvarer

....

.....

§ 22. Landbrugsministeren kan fastsætte regler, hvorefter visse afgørelser eller dispositioner i henhold til de i § 1, stk. 1, nr. 1, 2 og 3, omhandlede forordninger kan træffes af bestemte brancheorganisationer eller af bestemte producentsammenslutninger. ....

Stk. 2. Landbrugsministeren kan henlægge sine beføjelser efter loven til en institution under ministeriet eller en anden statslig institution...."

Efter lovens § 1, stk. 1, kan landbrugsministeren således fastsætte regler i forbindelse med administrationen af EØF's forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer. Fastsættelsen af sådanne regler må ske ved ministeriel bekendtgørelse, jf. afsnit 1) ovenfor. Videre kan ministeren efter lovens § 22, stk.1, 1. pkt., ved bekendtgørelse delegere kompetencen til at træffe afgørelser og dispositioner i henhold til forordninger om (bl.a.) markedsordninger for landbrugsvarer til "bestemte brancheorganisationer" eller "bestemte producentsammenslutninger". Endelig kan ministeren efter lovens § 22, stk. 2, 1. pkt., delegere sine beføjelser efter loven til en statslig forvaltningsmyndighed.

Der er således i loven hjemmel til at delegere kompetencen til at træffe afgørelser til nogle bestemte private organisationer. Derimod er der ikke i loven hjemmel til at delegere ministerens beføjelser til at udstede regler til private (og herunder Danske Mejeriers Mælkeudvalg).

Delegation til private af kompetence til at træffe afgørelse i forhold til borgerne kræver klar og udtrykkelig lovhjemmel, jf. Karsten Loiborg m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 98. Dette må så meget desto mere gælde i forbindelse med delegation til private af kompetence til at fastsætte regler.

3) Af bl.a. § 5, stk. 2-3, § 6, § 7, stk. 1, § 9, stk. 1, og § 13, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter fremgår, at kompetencen til at træffe afgørelse i 1. instans er delegeret til "opkøber". Tilsvarende fremgår af § 3, stk. 5, § 5, stk. 1, § 6, stk. 1, § 10, stk. 3, og § 14, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 128 af 19. marts 1993 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter, at kompetencen til at træffe afgørelse i 1. instans er delegeret til "opkøber". I betragtning af, at den omhandlede kompetence efter lovens § 22, stk. 1, ved bekendtgørelse kan henlægges til "bestemte brancheorganisationer" eller "bestemte producentsammenslutninger" må det forekomme ganske tvivlsomt, om en delegation til "opkøber" er tilstrækkelig præcis til at opfylde lovens krav. Efter loven synes kompetencen kun at kunne delegeres til bestemte (navngivne) juridiske personer (brancheorganisationer og producentsammenslutninger). Hertil kommer, at det ikke fremgår af retsgrundlaget, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg er (den eneste) "opkøber".

4) I bekendtgørelserne om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter har Landbrugsministeriet fastsat en del af de bestemmelser, som er nødvendige for at administrere mælkekvoteordningen. Ministeriet har suppleret bekendtgørelsens bestemmelser med "Retningslinier vedr. forvaltningen af ordningen for tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter" af 17. september 1992. Retningslinierne har følgende indledning:

"I henhold til Landbrugsministeriets bekendtgørelse om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter varetaget opkøber forvaltningen af ordningen i forhold til de enkelte producenter.

Forvaltningen skal ske i overensstemmelse med følgende retningslinier med bilag."

Af retningslinierne fremgår en række nærmere regler om anvendelse af frie basisandele, tildeling af supplerende basisandele ved etablering, overdragelse af basisandele, inddragelse af basisandele og omfordeling af basisandele (købs/salgsordningen). Så vidt ses regulerer retningslinierne i en række situationer borgernes retsstilling. For blot at nævne et enkelt eksempel stilles der i retningsliniernes pkt. II.3 nogle præcise krav til båsebredden i forbindelse med tildeling af supplerende basisandel ved etablering.

På baggrund af det ovenfor under 1) anførte burde retningslinierne i alt væsentligt have været udstedt i form af en ministeriel bekendtgørelse.

I henhold til lovtidendelovens § 2, stk. 2, kan det ved kongelig anordning bestemmes, at en ministeriel bekendtgørelse ikke skal kundgøres i Lovtidende, men på anden måde. En sådan anordning er ikke udstedt på mælkekvote-området, jf. Lovtidende A 1994, s. 6513 ff (særligt s. 6527). Bekendtgørelse nr. 358 af 11. maj 1992 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter indeholder i § 6 følgende bestemmelse:

"Opkøber bemyndiges til at varetage omfordeling af basisandele efter objektive kriterier fastlagt af Landbrugsministeriet".

Tilsvarende fastsættes det i § 5, stk. 1, i bekendtgørelser nr. 128 af 19. marts 1993 om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter, at "(o)pkøber bemyndiges til at varetage omfordeling af mælkekvoter efter objektive kriterier fastlagt af Landbrugsministeriet". Disse bestemmelser kan imidlertid ikke hjemle den anvendte fremgangsmåde. For det første er der ikke i loven hjemmel til ved bekendtgørelse at fravige den almindelige forudsætning om, at bemyndigelser til ministeren til at fastsætte regler skal anvendes til udstedelse af ministerielle bekendtgørelser. For det andet er der ikke hjemmel til ved bekendtgørelse at fravige lovtidendelovens almindelige kundgørelsesmåde; hertil kræves en særlig kongelig anordning udstedt i medfør af lovtidendelovens § 2, stk. 2.

I øvrigt er Landbrugsministeriet ikke en overordnet myndighed i forhold til Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Landbrugsministeriet kan derfor ikke uden særlig lovhjemmel have en generel instruktionsbeføjelse i forhold til Danske Mejeriers Mælkeudvalg, og Landbrugsministeriets retningslinier af 17. september 1992 kan derfor ikke anses for en tjenestebefaling til Danske Mejeriers Mælkeudvalg.

5) Danske Mejeriers Mælkeudvalg har udarbejdet dels nogle "Regler for tildeling af basisandel ved kapacitetsordningen" af 6. februar 1992, dels to vejledninger af 8. juli 1992 "Vedrørende ansøgning om gratis tildeling og køb af basisandel på grundlag af etablering, brand m.v." og af 9. juni 1992 "Vedrørende overdragelse af basisandel (mælkekvote) ved ejendomsoverdragelse". Alle 3 dokumenter indeholder i ganske høj grad regler, som regulerer borgernes (producenters og mulige producenters) retsstilling. Jeg skal her indskrænke mig til som eksempel at pege på de i forbindelse med omtalen af sag 8 i kapitel III. C (s. 158ff) nævnte spørgsmål om ansøgningsfrist og blankettvang.

Som det bl.a. fremgår af kapitel III.B.9) (s. 82ff) ovenfor har Danske Mejeriers Mælkeudvalg (og til dels EF-direktoratet) i de 50 undersøgte mælkekvote-sager helt standardmæssigt i afgørelserne henvist til Danske Mejeriers Mælkeudvalgs regler og vejledninger, og jævnligt også til, at man ikke kan eller vil fravige (som det udtrykkes) "reglerne" i de af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendte regler eller vejledninger. Dette forhold tilsiger, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg og EF-direktoratet selv oplever de omhandlede regler og vejledninger som en nærmere normering af borgernes retsstilling.

I relation til de af Danske Mejeriers Mælkeudvalg udsendte regler/vejledninger er der to væsentlige spørgsmål: for det første er der overhovedet ikke hjemmel til, at Danske Mejeriers Mælkeudvalg kan udstede regler på området (jf. 2) ovenfor), og for det andet skal regler udstedes som ministerielle bekendtgørelser (jf. 1) og 4) ovenfor). I den udstrækning, Danske Mejeriers Mælkeudvalgs regler og vejledninger ikke blot er en gentagelse af regler i bekendtgørelsen om tillægsafgift for mælk og mejeriprodukter, skulle disse således have været fastsat ved en ministeriel bekendtgørelse.

6) De under 3)-5) rejste spørgsmål er af generel og grundlæggende karakter for det retlige grundlag på mælkekvote-området. Hertil kommer, at ansvaret for regeludstedelsen på området påhviler landbrugsministeren (Landbrugsministeriets departement). Jeg forventer derfor ikke, at EF-direktoratet skal forholde sig til disse spørgsmål. Derimod vil jeg i fortsættelse af egen drift-undersøgelsen vedrørende EF-direktoratet særskilt rejse disse spørgsmål overfor Landbrugsministeriets departement.

 

IV. EU-direktoratets udtalelse

På baggrund af min foreløbige rapport om undersøgelsen har EU-direktoratet i skrivelse af 24. oktober 1995 afgivet en udtalelse. Udtalelsen er i sin helhed optaget som bilag 1 til rapporten. Endvidere er de enkelte dele af udtalelsen gengivet i de relevante steder i rapporten. Læseren kan herved i sammenhæng se mine (oprindelige) bemærkninger, direktoratets kommentarer hertil og mine eventuelle yderligere bemærkninger på baggrund af direktoratets kommentarer.

 

V. Sammenfatning og konklusion

A. Sammenfatning.

De 105 sager der indgår i undersøgelsen fordeler sig med 50 mælkekvote-sager, 25 eksportstøtte-sager og 30 hektarstøtte-sager. Akterne i 2 af sagerne har EF-direktoratet ikke kunnet finde; der er således modtaget sagsakter i 103 sager. I 5 af disse sager findes der ikke en afgørelse blandt sagsakterne. Der er således dokumenteret afgørelser på 98 sager. Heraf er der truffet mundtlig afgørelse i 2 sager; skriftlige afgørelser findes således på 96 sager. I 10 af sagerne er der truffet mere end én materiel afgørelse, og antallet af trufne materielle afgørelser er således i alt 112. Hertil kommer én aktindsigtsafgørelse.

Ingen af sagerne giver anledning til at rejse habilitetsspørgsmål.

I 70 af de 103 sager, hvori vi har modtaget akter, er der ikke partsrepræsentation. I de resterende 33 sager (alle mælkekvote-sager) er der partsrepræsentation, typisk ved en landbrugsorganisation, en landbrugskonsulent, en regnskabskonsulent o.l. I 4 sager optræder dog andre partsrepræsentanter (advokater og en psykiater). EF-direktoratet har ikke i alle tilfælde konsekvent korresponderet med den samme person (parten/repræsentanten).

Ingen af sagerne giver anledning til vejlednings spørgsmål.

I 2 af sagerne er der utilstrækkelige notater vedrørende mundtlige afgørelser.

Der er kun begæret aktindsigt i én sag. EF-direktoratet har forstået denne begæring for snævert.

Ud af 117 tilfælde (d.v.s. i relation til de 112 materielle afgørelser, der indgår i undersøgelsen, samt de 5 sager, hvor der mangler en afgørelse på sagen) ses der i 81 tilfælde, hvor der ikke er foretaget partshøring , ikke herved at være begået en fejl. Dette skyldes, at der i disse tilfælde ikke har været et partshøringstema. I andre 19 af de 117 tilfælde er der foretaget partshøring. Dette skyldes oftest at partshøring er foretaget af en myndighed, der har "forbehandlet" sagen (Told- og Skatteregionen eller Plantedirektoratet). I 11 af de 19 tilfælde har den foretagne partshøring været fyldestgørende. I de resterende 8 sager har partshøringen været utilstrækkelig. I 7 af disse 8 sager opstod der et nyt partshøringstema i forbindelse med sagens fremsendelse fra den "forbehandlende" myndighed til EF-direktoratet. I 16 tilfælde har EF-direktoratet fejlagtigt helt undladt partshøring. Endelig beror det i 1 sag på en fejl, at EF-direktoratet har foretaget partshøring.

Samlet har der været et klart partshøringstema i 35 ud af 117 undersøgte tilfælde. I 11 af de 35 tilfælde er der foretaget fyldestgørende partshøring, medens der i andre 24 tilfælde er partshøringsmangler. I 8 af de 24 tilfælde er der ikke partshørt tilstrækkeligt, og i de sidste 16 tilfælde er partshøring helt undladt.

Kun 3 af de undersøgte sager giver anledning til sagsoplysningsproblemer.

4 sager indeholder særligt fortrolige oplysninger , jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1. 17 (18) af sagerne indeholder andre fortrolige oplysninger (jf. forvaltningslovens § 28, stk. 3). Videregivelsen af (særligt) fortrolige oplysninger giver konkret ikke grundlag for kritik, heller ikke for så vidt angår videregivelsen af særligt fortrolige oplysninger til Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Mælkeudvalget er en privat organisation, hvorfor videregivelsens berettigelse principielt må afgøres efter straffelovens § 152, men dog efter lignende principper som i forvaltningslovens § 28.

I 14 af de 98 sager, hvori der er afgørelser, må EF-direktoratets begrundelser anses for fyldestgørende. I de resterende 84 sager er begrundelserne mere eller mindre mangelfulde. De mangelfulde begrundelser er utilstrækkelige i forskellige henseender, både med hensyn til redegørelse for retsgrundlaget og sagens faktum. Hyppigst indeholder de mangelfulde begrundelser ikke en (fyldestgørende) henvisning til skrevne regler. En sådan henvisning mangler helt i 28 afgørelser og er utilstrækkelig i 58 afgørelser.

Efter det nu oplyste må jeg lægge til grund, at EF-direktoratet kun i 2 af de 98 sager, hvori der er dokumenteret afgørelser i sagsakterne, har undladt at give klagevejledning. Der er ikke herved sket tilsidesættelse af forvaltningslovens § 22, idet der i disse 2 sager blev truffet mundtlige afgørelser. I 43 sager er klagevejledning ikke dokumenteret i sagens akter, men er givet på fortrykt brevpapir, som var således udformet, at klagevejledningen let lader sig overse.

Kun enkelte sager giver anledning til bemærkninger mht. bekendtgørelse.

I relation til EF-direktoratets sagsbehandlingstid omfatter undersøgelsen 3 spørgsmål: 1? Hvornår hører parten første gang fra myndigheden? 2? hvad er den samlede sagsbehandlingstid? og 3? gives der underretning, når sagen trækker ud, og besvares rykkere?

Ad 1? er der 23 sager, hvor det ikke er muligt at besvare spørgsmålet (med tilstrækkelig sikkerhed), fordi sagen er startet af en anden myndighed end EF-direktoratet eller fordi der ingen korrespondance er i sagen fra direktoratet til parten. I de resterende sager har parten hørt fra EF-direktoratet inden 10 dage i 38 tilfælde, inden 14 dage i 11 tilfælde, inden 3 uger i 10 tilfælde, inden 1 måned i 2 tilfælde og efter mere end 1 måned i 27 tilfælde. Værst ser det ud i 2 sager, hvor er der gået over 7 måneder.

Ad 2?: i 9 af de 103 sager, hvori der er modtaget akter, kan den samlede sagsbehandlingstid ikke registreres, fordi der ikke er en afgørelse på sagen, fordi det ikke fremgår, hvornår sagen er rejst, eller fordi afgørelsen ikke er dateret. I øvrigt varierer sagsbehandlingstiden meget - lige fra 0 dage (mundtlig afgørelse samme dag efterfulgt af skriftlig afgørelse 2 dage efter) til 2 år og 9 måneder. I 11 tilfælde er sagsbehandlingstiden under 1 måned, i 4 tilfælde under 2 måneder, i 15 tilfælde under 3 måneder, i 9 tilfælde under 4 måneder, i 9 tilfælde under 5 måneder, i 11 tilfælde under 6 måneder, i 15 tilfælde under 7 måneder, i 10 tilfælde under 8 måneder i 6 tilfælde under 9 måneder, i 2 tilfælde under 10 måneder, i 5 tilfælde under 11 måneder, i 2 tilfælde under 1 år og i 6 tilfælde over 1 år. EF-direktoratets sagsbehandlingstid har i en række tilfælde været længere end det med rimelighed kan forventes.

Ad 3? har undersøgelsen vist, at EF-direktoratet i ringe grad har efterlevet pligten til at besvare rykkere fra parten og i øvrigt konsekvent har tilsidesat pligten til at give underretning til parten når sagen trækker ud.

I 21 sager er der anledning til bemærkninger vedrørende vildfarelse, sjusk m.v.. Der er tale om meget forskelligartede (og til dels mindre væsentlige) forhold, som delvist også er omtalt i anden sammenhæng andre steder i rapporten.

I relation til 29 af sagerne er en efterprøvelse af hjemmelsspørgsmålene ikke sket. Dette er selvfølgeligt for så vidt angår de 7 sager, hvor der ikke findes dokumenteret en afgørelse på sagen. I 22 andre tilfælde er begrundelsen imidlertid så mangelfuld, at jeg ikke har ment at det ressourcemæssigt vil være rimeligt at foretage en efterprøvelse af hjemmelsspørgsmålene. Forholdet illustrerer for så vidt udmærket betydningen af en fyldestgørende begrundelse også i en prøvelsessituation (særligt hvor den, der skal foretage efterprøvelsen, ikke er særligt sagkyndig på området).

I øvrigt har der været anledning til at omtale forskellige hjemmelsspørgsmål i relation til 23 af de undersøgte sager. En stor del af disse sager er omtalt uden kritiske bemærkninger (til illustration af retsstillingen i forskellige relationer). Kun ganske enkelte af afgørelserne kan siges at være virkeligt tvivlsomme.

Selvom 55 af sagerne (eksportstøtte- og hektarstøtte-sagerne) har kunnet påklages til Landbrugsministeriets departement, er ingen af sagerne rekureret. De 50 mælkekvote-sager er klager til EF-direktoratet over afgørelser truffet af Danske Mejeriers Mælkeudvalg. Kun i 5 sager har EF-direktoratet ikke fuldstændig stadfæstet mælkeudvalgets afgørelse (i 2 sager fik klageren fuldt ud medhold, i 3 sager delvist medhold).

I 8 sager har parten remonstreret sagen til EF-direktoratet; i én af disse sager har parten remonstreret 2 gange og i én sag 3 gange.

Ingen af sagerne har været indbragt for Folketingets Ombudsmand eller domstolene.

I rapportens kapitel E har jeg peget på nogle spørgsmål af generel og grundlæggende karakter for det retlige grundlag på mælkekvote-området. Disse hjemmels- og kundgørelsesspørgsmål vil jeg særskilt rejse over for Landbrugsministeriets departement.

B. Konklusion.

Undersøgelsen har vist, at EF-direktoratet i de undersøgte sager har haft vanskeligt ved fuldt ud at overholde nogle af de forvaltningsprocessuelle regler, særligt de centrale bestemmelser om partshøring og begrundelse. EF-direktoratets sagsbehandlingstid i de undersøgte sager har langt fra altid været tilfredsstillende; hertil kommer, at direktoratet i vid udstrækning har undladt besvarelse af rykkere og underretning til parten når sagen trækker ud.

De problemer undersøgelsen har afdækket adskiller sig hverken med hensyn til art eller omgang i negativ retning fra hvad jeg tidligere har fundet i forbindelse med egen drift-projekter. Nogle af de problemer undersøgelsen har peget på har direktoratet forklaret med nogle særlige vanskeligheder som forelå i den periode (i alt fald en del af) de undersøgte sager har været under behandling.

EU-direktoratets tilbagemelding på undersøgelsen må jeg anse for i alt væsentligt positiv. Det fremgår således, at direktoratet allerede på nogle væsentlige punkter har ændret sin administration for at overholde de forvaltningsretlige krav, og at direktoratet i øvrigt på andre væsentlige punkter arbejder på at forbedre standarden. De tiltag direktoratet således har sat i gang vil efter min vurdering på sigt kunne yde et væsentligt bidrag til udbedring af de mangler i direktoratets administration undersøgelsen har afdækket.

 

 

 


 

Bilag 1

EU-direktoratets udtalelse af 24. oktober 1995

Landbrugs- og Fiskeriministeriet

EU-direktoratet

 

Folketingets Ombudsmand

Dato: 24. oktober 1995

Gl. Torv 22

Ref.: SFP/eda

1457 København K

J. nr.: DS 00-3-95

 

(bedes anført i svar)

 

 

Vedr. egen drift-undersøgelsen af EU-direktoratet.

Med brev af 12. juli 1995, j.nr. 1993-2685-980 KA/ka, har EU-direktoratet modtaget et udkast til rapport om egen drift-undersøgelsen af direktoratets administration, med anmodning om en udtalelse.

Rapportudkastet indeholder en række kritiske bemærkninger til de afgørelser, der har været omfattet af undersøgelsen. Direktoratet har noteret sig, at bemærkningerne hovedsagelig er af forvaltningsprocessuel karakter, mens afgørelsernes materielle indhold kun i enkelte tilfælde er genstand for kritik.

Den foretagne systematiske gennemgang af de nationale, forvaltningsretlige krav til direktoratets afgørelser viser endvidere, at kritikken navnlig vedrører iagttagelsen af forvaltningslovens bestemmelser om partshøring og begrundelse. Desuden kritiseres sagsbehandlingstiden for flere af de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen. Afgørelserne findes derimod i det væsentlige at opfylde de øvrige forvaltningsretlige krav til administrative afgørelser.

Direktoratet er ikke umiddelbart enig i samtlige betragtninger i udkastet, og finder drøftelsen heraf på mødet den 5. september 1995 meget nyttig. På mødet blev det oplyst, at resultatet af undersøgelsen ikke adskiller sig fra resultatet af tilsvarende undersøgelser af andre statslige myndigheder. Dette gælder bl.a. karakteren af de konstaterede forvaltningsprocessuelle mangler.

Opmærksomheden bør dog henledes på, at direktoratets administration er baseret på EU-retlige regler, der omfatter såvel principielle spørgsmål som detaljerede gennemførelsesbestemmelser for de fælles markedsordninger, og derfor - med undtagelse af mælkekvoteordningen - ikke rummer mulighed for skønsmæssige afgørelser.

Årsagen til den omfattende regulering på området er, at de fælles markedsordninger er baseret på princippet om et enhedsmarked, hvilket kræver en høj grad af overensstemmelse mellem de enkelte medlemsstaters administration af fællesskabsreglerne for i videst muligt omfang at sikre lige behandling af borgerne.

For yderligere at tilvejebringe en ensartet praksis i medlemsstaterne har Kommissionen i vidt omfang udarbejdet noter om fortolkningen af gennemførelsesbestemmelserne for de fælles markedsordninger. I noterne har Kommissionen taget stilling til konkrete tvivlsspørgsmål, som er blevet forelagt den af en medlemsstats myndigheder. Uanset fortolkningsnoter ikke er retligt bindende, bliver de i langt de fleste tilfælde efterlevet af de nationale myndigheder, da de indeholder en tilkendegivelse af, hvilken fortolkning Kommissionen kan ventes at lægge til grund ved afgørelsen af, om støttebeløb er udbetalt i overensstemmelse med reglerne, og derfor vil blive refunderet.

Endelig indskrænkes de nationale myndigheders kompetence af EF-domstolen, som ved en række afgørelser har suppleret retsakterne vedrørende markedsordningerne, for eksempel ved at begrænse myndighedernes adgang til at fortolke visse begreber i henhold til national ret, når de anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugsret.

Ovennævnte forhold påvirker ifølge direktoratets opfattelse fortolkningen af visse krav, der ifølge forvaltningsloven stilles til de nationale myndigheders administration ved vurderingen af om direktoratets afgørelse opfylder de pågældende krav. Dette gælder navnlig forvaltningslovens krav om begrundelse.

Det skal endvidere bemærkes, at de 105 afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen, er truffet i 1993, hvor fællesskabsordningen om hektarstøtte trådte i kraft. Denne ordning indebar en udvidelse af kredsen af støttemodtagere med ca. 70.000 primærproducenter. Ordningen reguleres samtidig af et meget komplekst regelsæt, som det yderligere - på områder af væsentlig betydning for administrationens tilrettelæggelse - først lykkedes at opnå enighed om umiddelbart inden ordningens ikrafttræden.

En vurdering af, om direktoratet fuldt ud har iagttaget de forvaltningsretlige krav til de afgørelser, der blev truffet i 1993, yder derfor ikke direktoratet fuld retfærdighed. Således kritiseres det f.eks. flere steder i rapportudkastet, at sagsakterne i to sager vedrørende hektarstøtte, ikke kunne findes i direktoratet og derfor ikke indgår i Ombudsmandens undersøgelse. Akterne i de to sager var beklageligvis blevet fejlarkiveret, men begge sager, herunder de foretagne ekspeditioner, var dokumenteret i direktoratets EDB-system. På denne baggrund henstilles til Ombudsmandens overvejelse, om ikke det vil være tilstrækkeligt at omtale disse to sager én gang i den endelige rapport.

Uanset ovennævnte særlige forhold var direktoratet imidlertid allerede inden modtagelsen af rapportudkastet opmærksom på behovet for i højere grad at sikre, at også de forvaltningsretlige krav til afgørelserne iagttages fuldt ud.

For at tilgodese opfyldelsen af dette behov er der derfor siden 1993 foretaget en betydelig opstramning af de interne sagsbehandlingsprocedurer, ligesom alle direktoratets medarbejdere har deltaget i kurser om anvendelsen af forvaltningsloven og offentlighedsloven i praksis.

På denne baggrund vil rapportudkastet indgå i vurderingen af allerede gennemførte og planlagte ændringer af arbejdstilrettelæggelsen.

I det følgende fremsættes direktoratets bemærkninger til de enkelte afsnit i rapportudkastet, hvor der redegøres for resultatet af Ombudsmandens undersøgelser. Under de enkelte afsnit vil der ligeledes blive redegjort for væsentlige ændringer i de interne sagsbehandlingsprocedurer, der er foretaget siden 1993.

B.1. Inhabilitet.

B.2. Partsrepræsentation.

Ombudsmanden påpeger en tilsyneladende inkonsekvens med hensyn til, hvem EU-direktoratet korresponderer med i tilfælde, hvor der forekommer partsrepræsentation (forvaltningslovens § 8).

I sager, hvor parten er repræsenteret ved en advokat, har direktoratet hidtil betragtet advokaten som egentlig partsrepræsentant og udelukkende korresponderet med denne, således som det også anføres af Ombudsmanden.

Hvis parten derimod er repræsenteret ved en konsulent eller lignende, har man anset denne som bisidder, bl.a. fordi henvendelse til direktoratet i disse tilfælde kan forekomme fra såvel parten som repræsentanten. Direktoratet har derfor i reglen korresponderet både med parten og dennes repræsentant. Afgørelsen er altid sendt til parten med notits til repræsentanten.

Det er således ikke korrekt, når det anføres i rapportudkastet, side 15 og 17, at direktoratet ikke i sag 45 som sædvanlig har givet notits til partsrepræsentanten. Dokumentation herfor fremgår af direktoratets afgørelse i sagen af 8. december 1993, side 3.

Direktoratet er imidlertid enig med Ombudsmanden i, at det i flere af de anførte tilfælde formentlig ville have været forsvarligt at anse den medvirkende landbrugsorganisation/-konsulent for egentlig partsrepræsentant.

B.3. Vejledning.

B.4. Notatpligt.

Uanset der ikke kan opstilles formelle krav til, hvorledes der skal ske notat på en sag, er direktoratet enig i den fremførte kritik af, at der blandt de undersøgte sager forekommer tilfælde, hvor notater er foretaget på "løse lapper".

Direktoratet har derfor udarbejdet særlige sagsbehandlings- og telefonnotatark, ligesom notater på visse sagsområder kan registreres på den pågældende sag i et særligt bemærkningsfelt i EDB-systemet.

B.5. Aktindsigt.

Direktoratet er principielt enig med Ombudsmanden i, at man i sag 5, side 21, af egen drift skulle have meddelt S aktindsigt i alle de i forvaltningslovens § 10, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter, og ikke blot have fremsendt en kopi af klagen.

Det skal dog bemærkes, at der i sagen - ud over klagen - udelukkende fandtes dokumenter, som S måtte formodes at være i besiddelse af. Dette burde imidlertid have været oplyst over for S i forbindelse med fremsendelsen af klagen.

B.6. Partshøring.

Ombudsmanden anfører, at der kunne være anledning for EU-direktoratet til at overveje rutinemæssigt at sende Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar til partshøring.

I visse sager, hvor der er foretaget partshøring, anses denne ikke som fyldestgørende. Endelig refereres udvalgte afgørelser, hvor Ombudsmanden finder, at direktoratet har begået mere eller mindre alvorlige fejl ved ikke at have foretaget partshøring (forvaltningslovens §§ 19 og 20).

Rutinemæssig partshøring. Af årsager, der anerkendes af Ombudsmanden, finder direktoratet ikke, at man rutinemæssigt bør sende Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar til partshøring.

Direktoratet foretager i hver enkelt sag en selvstændig vurdering af Danske Mejeriers Mælkeudvalgs høringssvar, herunder om der forekommer nye oplysninger i høringssvaret, som indebærer, at det skal sendes til partshøring. Høringssvarene er - som anført i rapportudkastet - ofte mere uddybende end udvalgets afgørelse og indeholder eksempelvis oplysninger og argumentation vedrørende klagen, beregning af kvoten samt praksis og regler.

Direktoratet er enig i, at det ofte kan være en vanskelig og ressourcekrævende proces at uddrage de oplysninger af høringssvaret, som må anses for omfattet af forvaltningslovens partshøringsregler. Det skal understreges, at spørgsmålet om partshøring har været overvejet konkret i den enkelte sag. Direktoratet noterer sig, at Ombudsmandens vurdering i visse sager fører til en anden konklusion end direktoratets overvejelser. Man finder det imidlertid betænkeligt at søge at imødegå dette problem ved at indføre rutinemæssig partshøring, som i en række tilfælde vil indebære unødig administration og forlænget sagsbehandlingstid.

Ufyldestgørende partshøring. Det anføres i rapportudkastet, at partshøring foretaget af en myndighed, der har forbehandlet sagen, ikke fritager EU-direktoratet for partshøring i tilfælde, hvor den pågældende myndighed ved fremsendelsen til direktoratet har foretaget en indstilling i sagen.

De sager der refereres til i denne forbindelse er alle blevet forbehandlet af told- og skattemyndighederne. Disse myndigheder udfører sammen med Plantedirektoratet og Veterinærdirektoratet kontrol med, at betingelserne for EU-direktoratets afgørelser om udbetaling af støtte er opfyldt.

I tilfælde hvor det under kontrollen konstateres, at betingelserne for udbetaling af støtte ikke er opfyldt, sender kontrolmyndigheden rapporten om resultatet af kontrollen til parten med anmodning om en udtalelse, normalt inden for en frist af 14. dage.

Ved fremsendelsen af sagen til EU-direktoratet indstiller kontrolmyndigheden ofte en bestemt afgørelse af sagen, herunder foretager en vurdering af tilregnelsen. Denne indstilling er imidlertid ikke bindende for direktoratet, der har pligt til selvstændigt at vurdere sagen.

Direktoratet finder derfor, at kontrolmyndighedens indstilling ikke i sig selv udløser en partshøringspligt for direktoratet. Der bør derimod i hver enkelt sag foretages en selvstændig vurdering af, om den allerede foretagne partshøring er tilstrækkelig, eller om der er opstået et nyt partshøringstema.

Direktoratet noterede sig, at Ombudsmanden under drøftelserne af rapportudkastet den 5. september 1995 erklærede sig enig i dette synspunkt.

Det kan tilføjes, at tilrettelæggelse af kontrollen m.v. sker efter aftale mellem EU-direktoratet og vedkommende kontrolmyndighed, jf. § 3 i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 209 af 21. marts 1994 om administration af og kontrol med Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer m.v., senest ændret ved bekendtgørelse nr. 266 af 21. april 1995.

Bestemmelserne om kontrolmyndighedens partshøringspligt er indeholdt i kontrolinstrukser, som kontrolmyndighederne har udarbejdet for de enkelte administrationsområder i samarbejde med EU-direktoratet.

Manglende partshøring. Direktoratet er enig i, at der i nogle af de refererede afgørelser er begået partshøringsfejl, men deler ikke i alle tilfælde Ombudsmandens opfattelse af, at partshøring burde være foretaget.

Det er således forsat direktoratets opfattelse, at der ikke var behov for at foretage partshøring i sag 2, side 36. Mælkeudvalgets oplysninger i høringssvaret under punkt 2 fremgår allerede af producentens ansøgning, som direktoratet går ud fra, at parten er bekendt med, at direktoratet er i besiddelse af. Oplysningerne under punkt 4 er ikke tillagt væsentlig betydning ved afgørelsen.

Som det fremgår af sagens akter, har direktoratet i sag 36, side 41, efter nærmere overvejelse vurderet, at der ikke skulle ske partshøring af part A over Mælkeudvalgets høringssvar, og at der ikke skulle ske partshøring af part F, idet oplysningerne var til gunst for denne. Den pågældende sag gav imidlertid anledning til en ændring af de interne sagsbehandlingsprocedurer for mælkekvotesager, således at der nu foretages partshøring i alle sager, der involverer flere parter.

For så vidt angår sagerne 69 og 70, side 44, bemærkes, at der i begge tilfælde er blevet udarbejdet kontrolrapport, som af kontrolmyndigheden har været forelagt parten til udtalelse, jf. det ovenfor anførte vedrørende ufyldestgørende partshøring. EU-direktoratets afgørelse er i de to sager udelukkende baseret på resultatet af den foretagne analyse, og direktoratet er derfor ikke enig i, at der burde være foretaget partshøring.

Direktoratet er derimod enig i, at der burde være foretaget partshøring i sag 74, side 45, og praksis vedrørende manglende udpassageattest (fra EF's toldområde) er nu ændret, således at parten altid høres om toldvæsenets påtegning, før direktoratet træffer afgørelse i sagen.

Det skal endvidere oplyses, at direktoratet ikke umiddelbart nærer betænkelighed ved den fulgte fremgangsmåde i sagerne 88 (1. afgørelse), 89 (1. afgørelse), og 92 (1. afgørelse), da parten opfordres til at korrigere oplysningen vedrørende ansøgningen inden afgørelserne om tilbagebetaling effektueres. Desuden kan hensynet til parten selv tale for en hurtig afgørelse i tilfælde af, at pengene skal betales tilbage.

I henhold til artikel 14, stk. 1, i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, pålægges der således renter fra udbetalingstidspunktet og indtil tilbagebetaling finder sted, medmindre der måtte opstå mulighed for modregning i en kommende støtteudbetaling.

Endelig kan tilføjes, at direktoratets afgørelse i ovennævnte tre sager er truffet på grundlag af overgangsregler vedrørende støtteordningen for oliefrø, som ophører med udgangen af indeværende år.

B.7. Sagsoplysning.

I tre af de undersøgte sager finder Ombudsmanden, at der er tale om mangelfuld sagsoplysning. Ombudsmandens vurdering beror dog i det ene tilfælde øjensynligt på en misforståelse.

I sag 2, side 52, findes partens ansøgning af 4. oktober 1989 således på sagen, såvel i original som i kopi. Direktoratets afgørelse er derfor truffet på grundlag af de oplysninger om fedtprocenten, som producenten har anført i ansøgningen, og direktoratet har ikke fundet behov for at rekvirere Mælkeudvalgets brev af 13. december 1989.

Problemet i de to øvrige sager er efter direktoratets opfattelse, at der ikke over for Ombudsmanden er redegjort tilstrækkeligt for, at de faktisk er indhentet yderligere oplysninger. Der redegøres nærmere for sag 51, side 54, under afsnit C. Hjemmelsspørgsmål. Det skal tilføjes, at afgørelsen i begge sager er materielt lovligt.

B.8. Tavshedspligt - Indhentelse og videregivelse af oplysninger.

B.9. Begrundelse.

Ombudsmanden finder generelt, at EU-direktoratets afgørelser i de undersøgte sager ikke fuldt ud opfylder de krav til præcision, der må stilles til regelhenvisningen (forvaltningsloven § 24, stk. 1, pkt. 1).

I enkelte tilfælde, hvor direktoratets afgørelse beror på et administrativt skøn, findes begrundelsens redegørelse for de bestemmende hovedhensyn ikke at være fyldestgørende (§ 24, stk. 1, pkt. 2).

Endelig fremgår det, at Ombudsmanden i visse tilfælde finder, at begrundelsen ikke indeholder en tilstrækkelig fremstilling af sagens faktiske omstændigheder (§ 24, stk. 3).

Regelhenvisning. EU-direktoratets afgørelser træffes i endog meget vidt omfang direkte på grundlag af EU-retlige regler (forordninger). For disse tilfælde anviser Ombudsmanden, at afgørelsen - foruden at henvise til forordningens nummer, dato for vedtagelsen og forordningens fulde titel - bør indeholde en henvisning til nummer og dato for forordningens offentliggørelse i EF-tidende.

Som begrundelse for kravet om at medtage henvisningen til reglens offentliggørelse i EF-tidende anføres, at regelhenvisningen også skal give parten mulighed for at foretage kontrolopslag i den originale retskilde.

EU-direktoratet mener ikke, at et sådant krav, som i givet fald måtte omfatte andre retskilder, kan udledes af forvaltningsloven.

Direktoratet finder desuden, at det nævnte hensyn i tilstrækkeligt omfang tilgodeses ved en angivelse af forordningens nummer, dato for vedtagelsen og forordningens fulde titel. Parterne i direktoratets afgørelse er som altovervejende hovedregel landmænd og virksomheder, der ikke forventes at abonnere på EF-tidende. Opstår der et ønske om at foretage kontrolopslag i den originale retskilde, vil den pågældende f.eks. kunne henvende sig på et bibliotek, hvor man uden vanskelighed vil kunne identificere den ønskede regel i EF-tidende.

Ofte vil den pågældende i stedet straks kontakte EU-direktoratet, der yder en udbredt informationsservice til brugerne om retsgrundlaget for direktoratets afgørelser, herunder fremsender fotokopier af EU-regler.

På denne baggrund finder direktoratet, at en regelhenvisning der omfatter offentliggørelsen i EF-tidende vil gøre afgørelsen unødvendig lang og vanskelig tilgængelig for adressaten.

Det kan tilføjes, at en nylig foretaget forespørgsel blandt direktoratets brugere i forbindelse med gennemførelsen af Total Quality Management projekt viste, at direktoratets breve og lignende skriftligt materiale vurderes "i overvejende grad at være præget af, at det er udformet af en offentlig myndighed, hvor sproget har kancellikarakter med hyppige henvisninger til regler og paragraffer".

Endelig kan anføres, at Statens Informationstjeneste i efteråret 1991 ydede EU-direktoratet konsulentbistand med hensyn til udfærdigelsen af skriftligt materiale. I den forbindelse anbefalede Statens Informationstjeneste, at direktoratet begrænsede henvisningen til retsgrundlaget, herunder til "pompøse navneangivelser".

For så vidt angår Ombudsmandens kritik af regelhenvisningen i mælkekvotesagerne skal blot bemærkes, at direktoratet i det væsentlige betragter denne kritik som hørende sammen med det under rapportudkastets pkt. E. Særlige spørgsmål, anførte, der ikke forventes besvaret af direktoratet.

Fortolkning. Som ovenfor anført levner retsgrundlaget for administrationen af de fælles markedsordninger kun undtagelsesvis de nationale myndigheder mulighed for at træffe skønsmæssige afgørelser. Kun i det omfang denne mulighed består, skal regelhenvisningen suppleres af en fortolkning af reglerne for at opfylde kravene til begrundelse. Dette må anses at gælde både i henhold til EU-retten og den nationale forvaltningsret.

I overensstemmelse hermed indeholder direktoratets afgørelser vedrørende administration af mælkekvoteordningen en redegørelse for fortolkningen af regelgrundlaget. Disse afgørelser er imidlertid i hovedsagen de eneste afgørelser inden for direktoratets administrationsområde, der indeholder elementer af administrativt skøn.

Direktoratets primære opgave er at udbetale støttebeløb, og afgørelser, der træffes i forbindelse hermed sker på grundlag af en detailregulering, der udelukker skønsmæssige afgørelser. En konstatering af sagens faktum i disse sager, eksempelvis i form af et analyseresultat, der fastslår en vares kvalitet, afgør umiddelbart om - og i givet fald af hvilken størrelse - der kan ydes eksportrestitution til den pågældende vare.

Det er direktoratets opfattelse, at begrundelsen i sådanne tilfælde kan begrænses til en fyldestgørende regelhenvisning og direktoratet noterede sig, at Ombudsmanden under drøftelserne om rapportudkastet erklærede sig enig heri.

Det kan tilføjes, at direktoratet yder en betydelig service i form af udsendelse af vejledninger om de teknisk komplicerede regler på området. Direktoratet er enig i, at vejledningerne ikke kan erstatte en regelhenvisning. Vejledningerne indeholder imidlertid en udførlig beskrivelse af praksis, og direktoratet finder derfor, at forekomsten af vejledninger bør indgå i vurderingen af i hvilket omfang, det er nødvendigt at supplere regelhenvisningen med en fortolkning af reglerne.

I lyset af Ombudsmandens bemærkninger vil direktoratet ved intern undervisning og revurdering af de anvendte standardbreve søge at sikre, at direktoratets afgørelser indeholder en fyldestgørende regelhenvisning.

B.10. Klagevejledning.

Under henvisning til, at der i tre af de undersøgte hektarstøttesager er givet individuel klagevejledning, lægger Ombudsmanden til grund, at der i de resterende sager vedrørende afslag ikke er givet klagevejledning, da dette ikke fremgår af de kopier af afgørelserne, der findes på sagerne.

Det skal hertil oplyses, at direktoratet gennem en årrække har givet klagevejledning på skriftligt meddelte afslag ved at meddele afslaget på brevpapir med fortrykt klagevejledning. Dette fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, da kopien er en edb-udskrift på blankt papir.

Direktoratet har været opmærksom på, at den fortrykte klagevejledning kunne tydeliggøres. Sagsbehandlerne har derfor i visse tilfælde vurderet, at der af hensyn til modtageren burde gives individuel klagevejledning, således som det er sket i de tre hektarstøttesager, hvor afslaget tillige indeholder idømmelse af sanktion.

Der er derimod ikke tale om, at direktoratet har befundet sig i den retsvildfarelse, at der alene skulle gives klagevejledning i "sanktionssager", som det antydes af Ombudsmanden.

Endelig kan det oplyses, at direktoratet medio april d.å. helt ophørte med at anvende den fortrykte klagevejledning. På dette tidspunkt skiftede EF-direktoratet navn til EU-direktoratet, hvilket indebar trykning af nyt brevpapir, og det blev i den forbindelse besluttet at udelade den fortrykte klagevejledning.

Direktoratet anvender således nu udelukkende den af Ombudsmanden anbefalede individuelle klagevejledning.

B.11. Bekendtgørelse.

Direktoratet har taget det anførte side 98-99 til efterretning og kan meddele, at afgørelser på mælkekvoteområdet nu meddeles til alle parter i sager med flere parter.

B.12. Sagsbehandlingstid m.v.

I rapportudkastet kritiseres sagsbehandlingstiden for flere af de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen.

Ombudsmanden finder desuden, at EU-direktoratet ikke i tilstrækkelig grad har efterlevet retningslinierne i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, for så vidt angår besvarelse af rykkerskrivelser, punkt 208 i vejledningen, og underretning til støtteansøgere under sagsbehandling i direktoratet, punkt 206 og 207 i vejledningen.

Som anført af Ombudsmanden er det ikke muligt generelt at foretage en præcis angivelse af, hvilken samlet sagsbehandlingstid, der kan anses for acceptabel. Vurderingen heraf må navnlig indebære hensyntagen til nødvendigheden af at indhente yderligere oplysninger, inden afgørelsen kan træffes, sagens kompleksitet og en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af den samlede sagsbehandlingsprocedure.

Da direktoratets administration er baseret på fællesskabsret, vil det undertiden være nødvendigt at afklare fortolkningsspørgsmål med Kommissionen, inden afgørelsen træffes. Opmærksomheden skal i denne forbindelse henledes på, at de støttebeløb, der udbetales af direktoratet, kun refunderes af Kommissionen, hvis denne finder, at beløbene er udbetalt i overensstemmelse med reglerne.

Afgørelser om udbetaling af støtte indebærer ofte en tidskrævende undersøgelse af ansøgningens oplysninger for at fastslå, om betingelserne for udbetaling af støtte er opfyldt. Dette gælder især udbetalingen af eksportrestitutioner, der udover den nationale kontrol ikke sjældent forudsætter indhentelse af oplysninger fra myndigheder i andre lande, f. eks. om forelagte dokumenters ægthed.

Det kan tilføjes, at det ikke hidtil er lykkedes at opnå enighed på fællesskabsniveau om fastsættelse af en frist, inden for hvilken udbetalingen af eksportrestitution skal finde sted. Kommissionen har dog ved flere lejligheder tilkendegivet, at udbetalingen bør finde sted inden 60 dage efter det tidspunkt, hvor myndighederne er i besiddelse af fyldestgørende dokumentation for udbetalingen.

I regelgrundlaget for hektarstøtteordningen er derimod fastsat udtrykkelige udbetalingsfrister.

De sager, der er genstand for Ombudsmandens kritik, vedrører dels relativt ukomplicerede sager vedrørende hektarstøtteordningen, dels mere komplicerede sager vedrørende mælkekvoteordningen og udbetalingen af eksportrestitutioner.

Direktoratet erkender, at den samlede sagsbehandlingstid for de refererede afgørelser har været lang. Siden 1993, hvor de afgørelser, der er omfattet af undersøgelsen, blev truffet, har direktoratet imidlertid foretaget en opstramning af de administrative procedurer for sagsbehandlingen, der i det væsentlige må antages at imødegå Ombudsmandens kritik. Dette gælder navnlig vedrørende administrationen af hektarstøtteordningen, der som tidligere nævnt blev iværksat i 1993.

Det kan således nævnes, at der nu sker en automatisk udskrivning af kvitteringsskrivelse til ansøgere om hektarstøtte umiddelbart efter, at ansøgningen er modtaget i direktoratet.

Der foretages desuden en automatisk frasortering af ansøgninger, der er modtaget i direktoratet efter ansøgningsfristens udløb. Inden for få uger efter modtagelsen underrettes ansøger om, at ansøgningen er modtaget efter fristens udløb. Samtidig opfordres ansøger til - inden for en kort tidsfrist - at redegøre for årsagen til forsinkelsen eller til at fremsende dokumentation for, at ansøgningen er indgivet rettidigt.

For at sikre en effektiv og korrekt administration af hektarstøtteordningen er der indført dobbelt sagsbehandling af alle ekspeditioner i forbindelse med støtteansøgningerne.

Åbenbart grundløse ansøgninger, som den af Ombudsmanden nævnte ansøgning om hektarstøtte til lucerne, der ikke er en støtteberettiget afgrøde, sag 81, side 107, vil blive identificeret under 1.ste sagsbehandling, som for alle sager normalt vil være tilendebragt 3 - 4 måneder efter ansøgningsfristens udløb. Afslag vil herefter straks blive meddelt.

Direktoratet kan ikke tilslutte sig Ombudsmandens betragtning om, at direktoratet umiddelbart og uden vanskelighed ved modtagelsen af ansøgningen har kunnet konstatere, at den pågældende ansøgning angik en ikke-støtteberettiget afgrøde, og derfor straks burde have truffet en afgørelse.

Selv konstateringen af åbenbare fejl kræver en sagsbehandling og er derfor ressourcekrævende. Som tidligere anført modtager direktoratet årligt knap 70.000 ansøgninger om hektarstøtte. Hovedparten af ansøgningerne modtages umiddelbart inden ansøgningsfristens udløb.

Det er derfor ikke muligt for direktoratet straks ved modtagelsen at konstatere, om en ansøgning opfylder betingelserne for støtte, herunder om der søges for ikke-støtteberettigede afgrøder. Sådanne forhold kan først afklares i forbindelse med en egentlig sagsbehandling.

Direktoratet bestræber sig løbende på at sikre en hurtig og korrekt sagsbehandling inden for de rammer, som retsgrundlaget for administrationen tillader. Det kan i den forbindelse oplyses, at det i øjeblikket overvejes at øge anvendelsen af fortrykte oplysninger på ansøgninger og udvide den obligatoriske anvendelse af standardskemaer inden for hektarstøtteordningen.

Det kan endvidere oplyses, at sagsbehandlingstiden for ankesager på mælkekvoteområdet nu er højst 3 måneder, med mindre der skal indhentes yderligere oplysninger fra flere parter. Der er ligeledes iværksat en procedure, hvorefter alle rykkerskrivelser besvares inden for en kort tidsfrist.

Direktoratet er opmærksom på, at varigheden af den samlede sagsbehandling kan øge kravet om underretning til støtteansøgere under sagens behandling. Direktoratet har derfor i marts 1995 udsendt en intern instruks vedrørende information af støtteansøgere under sagsbehandlingen. Instruksen, som vedlægges, dækker hele direktoratets administrationsområde, og tilstræber at opfylde retningslinierne i Justitsministeriets vejledning punkt 206 og 207.

B.13. Vildfarelse, sjusk m.v.

Ombudsmanden påpeger en række mere eller mindre væsentlige ordensfejl, der er begået i forbindelse med sagsbehandlingen. I visse tilfælde beror kritikken på misforståelser.

I det følgende kommenteres 5 sager, hvor rapportudkastet kunne efterlade det indtryk, at sagerne har været henlagt med urette. Dette er ikke tilfældet.

Kritikken vedrører primært hektarstøtteordningen. Der er tidligere redegjort for de to sager, hvis akter var blevet fejlarkiveret i direktoratet (sagerne 79 og 90).

Det er endvidere anført flere steder i rapportudkastet, at de undersøgte sager i fem tilfælde ikke indeholder en afgørelse.

Det skal hertil oplyses, at der i to tilfælde er truffet en mundtlig afgørelse i form af et afslag på støtte (sagerne 76 og 105). Afslaget skyldes, at to producenter havde søgt om hektarstøtte til det samme areal.

I yderligere to sager er der ikke søgt om hektarstøtte, og der findes derfor ingen afgørelse på sagerne (83 og 84). Sagsakterne indeholder alene en anmeldelse af grovfoderareal, som kun har betydning for de animalske præmieordninger. Sagerne opfylder derfor ikke de aftalte udvælgelseskriterier for Ombudsmandens undersøgelse. Dette blev meddelt Ombudsmanden i brev af 12. september 1994 samtidig med, at direktoratet fremsendte yderligere to sager vedrørende hektarstøtte, der opfylder udvælgelseskriterierne. Der henvises i denne forbindelse til side 5 i rapportudkastet.

I den sidste sag (71), der vedrører udbetaling af eksportrestitution, er afgørelsen truffet i form af en korrektion af et udbetalt beløb. Den pågældende sagsakt, der nu er vedlagt sagen, har ved en beklagelig fejltagelse ikke været blandt de akter, Ombudsmanden tidligere har modtaget.

Det tilføjes, at det i dag indgår i sagsbehandlingsproceduren for udbetalingen af hektarstøtte, at mundtligt meddelte afslag følges op med et begrundet skriftligt afslag, samt en klagevejledning.

C. Hjemmelsspørgsmål.

Ombudsmandens undersøgelse er hovedsagelig koncentreret om problemstillinger af forvaltningsprocessuel karakter, mens afgørelsernes materielle lovlighed kun i mindre omfang er gjort til genstand for vurdering.

Det er tidligere oplyst, at dette valg hænger sammen med, at Ombudsmanden efter de gældende regler ikke - som de nationale domstole - har adgang til at forelægge præjudicielle spørgsmål for EF-domstolen.

Lovligheden af direktoratets afgørelser er imidlertid underkastet en omfattende kontrol af både Kommissionen og Revisionsretten. Da udgifterne til finansiering af de fælles markedsordninger fortsat vejer tungt på EU's samlede budget, har den nationale administration på dette område i særlig grad disse fællesskabsinstitutioners bevågenhed.

Desuden er direktoratet som national forvaltningsmyndighed underkastet en løbende kontrol af Rigsrevisionen, der samarbejder med direktoratets interne revision.

Det er en vanskelig opgave at trænge gennem den teknisk komplicerede fællesskabsret for markedsordningerne, idet denne i flere henseender adskiller sig fra reguleringen af andre områder af fællesskabspolitikken, således som der er redegjort for i indledningen.

Ombudsmanden kritiserer, at denne opgave yderligere er vanskeliggjort af, at regelhenvisningen i EU-direktoratets afgørelser i en række tilfælde ikke har været tilstrækkelig præcis, hvorfor det i flere sager har været nødvendigt at afstå fra at foretage en vurdering af afgørelsernes materielle lovlighed.

I det følgende skal derfor tilføjes nogle supplerende oplysninger om regelgrundlaget i disse sager. Der henvises i øvrigt til direktoratets bemærkninger under punkt B.9. Begrundelse, ovenfor.

Mælkekvotesagerne. Af samme årsag som nævnt under punkt B.9. vil Ombudsmandens kritik af hjemmelsgrundlaget for disse sager ikke blive kommenteret af EU-direktoratet. For så vidt angår sag 35, side 139, skal det dog oplyses, at kvoten, der skulle tilbagekøbes, hidrørte fra den nationale købs- og salgsordning, hvor der først ville blive "ledige" mængder pr. 1. april 1994. På dette tidspunkt var prisen 1,25 kr. pr. kg.

Direktoratet er således ikke enig i Ombudsmandens vurdering af, at det under alle omstændigheder har været med urette, at direktoratet krævede, at A skulle indbetale et beløb svarende til den da gældende betaling for erhvervelse af en basisandel af den omhandlede størrelse.

Eksportstøttesagerne. Hovedparten af de eksportstøttesager, hvor Ombudsmanden finder, at regelhenvisningen er mangelfuld, vedrører ændring af den varebeskrivelse (varekode), der er givet i ansøgningen, og som ved kontrollen har vist sig at være urigtig.

Det følger af artikel 3, stk. 5, a, i Kommissionens forordning 3665/87 af 27. november 1987, om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsvarer, at eksportøren i ansøgningen om støtte skal angive en varebeskrivelse i overensstemmelse med restitutionsnomenklaturen.

Beregningen af støttebeløbet sker på grundlag af denne varebeskrivelse, som er fastlagt i Kommissionens forordning 3846/87 af 17. december 1987 om fastsættelse af nomenklaturen for eksportrestitution for landbrugsprodukter (restitutionsnomenklaturen).

Forordningens bilag 1 indeholder varebeskrivelser med angivelse af produktkoder (varekoder) for de produkter, hvortil der kan ydes støtte. Bilaget justeres årligt ved en ændring af forordningen. De varebeskrivelser, der er relevante for de afgørelser, der er omfattet af Ombudsmandens undersøgelse, er således indeholdt i forordningerne 3399/90, 3795/91 og 3567/93.

EU-direktoratet udsender disse ændringsforordninger til alle modtagere af direktoratets eksportørvejledning, dvs. til registrerede eksportører, landbrugsorganisationer, konsulenter m.v.

Særligt for så vidt angår disse svinekødsprodukter er varekoderne fastsat i Kommissionens forordning 171/78 af 30. januar 1978 om særlige betingelser for ydelse af eksportrestitution for visse svinekødsprodukter. Forordningen danner retsgrundlag for direktoratets afgørelser i sagerne 55 og 59. I regelhenvisningen er forordningen alene anført ved kaldenavnet "KFO 171/78".

Baggrunden for denne meget kortfattede henvisning er, at det er en forudsætning for at opnå restitution ved eksport af de pågældende svinekødsprodukter, at eksporten i ansøgningen udtrykkeligt anfører, at varen er i overensstemmelse med KFO 171/78, der derfor må antages at være velkendt for eksportøren. Hertil kommer, at forordningen er indeholdt i direktoratets eksportørvejledning, som er tilsendt eksportøren.

Det skal endvidere anføres, at direktoratet er enig med Ombudsmanden i, at Kommissionens direktiv 82/347/EØF af 23. april 1982 om fastsættelse af visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets direktiv 81/177 EØF om harmonisering af fremgangsmåderne ved udførsel af fællesskabsvarer, ikke uden transformation til dansk ret kunne anvendes som hjemmel til at udstrække resultatet af en udført kontrol til hele det udførte parti.

Forpligtelsen for de nationale myndigheder til at foretage denne ekstrapolation fremgår imidlertid allerede før 1992 af EF-domstolens praksis.

Det kan tilføjes, at ekstrapolationen nu udtrykkelig er hjemlet i Rådets forordning 2913/92 af 19. oktober 1992 om indførelse af en EF toldkodeks. Det er således fastsat i forordningens artikel 70, at hvis undersøgelsen kun vedrører en del af de varer, der er omfattet af udførselsangivelsen, anses resultatet af undersøgelsen for at gælde for alle de varer, der er omfattet af angivelsen. Mener eksportøren ikke, at resultatet gælder for resten af de angivne varer, kan han dog anmode om at få foretaget yderligere undersøgelse.

Konstateres det ved kontrollen i forbindelse med udførslen, at den angivne varebeskrivelse har været urigtig, afgør told- og skattemyndighederne - på baggrund af en konkret vurdering af årsagen til den urigtige angivelse - om der er grundlag for at udvide kontrollen hos den eller de involverede virksomheder.

Desuden har de nationale myndigheder en generel forpligtelse til at foretage kontrol af virksomhedernes regnskaber og forretningspapirer m.v. (efterfølgende regnskabskontrol) for at forhindre, at støttebeløb oppebæres med urette. Bestemmelserne herom er indeholdt i Rådets forordning 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF.

Viser det sig, at støttebeløb er blevet udbetalt, uanset at betingelserne herfor ikke var opfyldt, skal støttebeløbet tilbagebetales. Begrebet condictio indebiti er fortolket af EF-domstolen. Det fremgår af dommene, at pligten til tilbagebetaling som hovedregel gælder under hensyn til, om der foreligger subjektiv skyld hos støttemodtager. Det kan tilføjes, at der med virkning fra april 1995 på restitutionsområdet er fastsat en ubetinget pligt for støttemodtager til at tilbagebetale eksportrestitutioner, der er modtaget med urette, jf. artikel 11 i ovennævnte forordning 3665/87.

I tilfælde hvor støttebeløbet er blevet udbetalt, herunder en eventuel sikkerhedsstillelse frigivet, har myndighederne bevisbyrden for, at betingelserne for udbetalingen ikke var opfyldt. Er støttebeløbet derimod endnu ikke udbetalt, har støtteansøger bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt.

Vedrørende sag 51, side 144, skal oplyses, at eksportøren havde søgt om eksportlicens den 6. august 1992. Mistanke om, at kvægsygdommen BSE var nået Danmark opstod imidlertid allerede den 8. juli 1992 hos kvæg importeret fra UK, og dyrene blev aflivet den 14. juli 1992. Konstateringen af kvægsygdommen i Danmark og importlandets reaktion herpå kan derfor ikke betragtes som et tilfælde af force majeure i relation til den pågældende eksportlicens.

Det fremgår af artikel 33, stk. 2, i Kommissionens forordning 3719/88 af 16. november 1988, om fælles gennemførelsesbestemmelser for import- og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsprodukter, at den stillede garanti fortabes, hvis eksporten ikke finder sted inden for licensens gyldighedsperiode, medmindre der foreligger et tilfælde af force majeure, jf. samme forordnings artikel 36 og 37.

Fortolkningen af begrebet force majeure, når dette anvendes inden for rammerne af den fælles landbrugsret, sker i henhold til EF-domstolens righoldige praksis på området. En analyse af Domstolens fortolkning af force majeure-begrebet findes i Kommissionens meddelelse C(88)1696 "Force majeure inden for europæisk landbrugsret", offentliggjort i EF-Tidende C259/10 af 6. oktober 1988.

Generelt må det vurderes, at begrebet fortolkes meget strengt. Det omfatter såvel et objektivt element (helt usædvanlige, uden for den erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder) som et subjektivt element (uundgåelige følger trods enhver udvist agtpågivenhed).

Direktoratets afgørelse har således været materielt lovlig, men direktoratet er enig i, at afgørelsen i dette tilfælde - udover en præcis regelhenvisning - burde have indeholdt en kort henvisning til, at mistanke om BSE forelå på det tidspunkt, eksportøren søgte og fik udstedt eksportlicensen.

Hektarstøttesagerne. I sagerne 78 og 81 er der telefonisk givet afslag på en ansøgning om støtte under henvisning til, at der ikke er hjemmel til at yde hektarstøtte til de pågældende afgrøder. I sag 96 er der givet skriftligt afslag med samme henvisning.

Hjemlen til disse afgørelser findes i Rådets forordning 1765/92 af 30. juni 1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder. Ifølge forordningens artikel 1 kan der kun ydes støtte til de markafgrøder, der er nævnt i bilag 1 til forordningen. De pågældende ansøgninger vedrørte frøgræs og lucerne, som ikke er nævnt i bilag I.

Den præcise regelhenvisning i sag 88 (1. afgørelse), sag 89 (1. afgørelse) og sag 92 (1. afgørelse) er artikel 8, stk. 1, i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, jf. artikel 2 i Kommissionens forordning 3368/92 af 24. november 1992 om fastsættelse af overgangsforanstaltninger vedrørende gennemførelsesbestemmelserne til støtteordningen for oliefrøproducenter, og § 3, stk. 2, i landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 952 af 3. december 1992 om ydelse af støtte til producenter af visse markafgrøder for høsten 1993.

I sag 98, side 150 - 152, rejser Ombudsmanden et fortolkningsspørgsmål, om hvorvidt en anmeldelse af grovfoderareal vil kunne afslås med den begrundelse, at den er modtaget for sent.

Bestemmelserne vedrørende for sent indkomne ansøgninger findes i Kommissionens forordning 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger.

Det fremgår af art. 4, stk. 1, 2. pind, at en ansøgning om arealstøtte skal indeholde "oplysninger til identifikation af alle bedriftens marker, oplysninger om markernes areal, beliggenhed og anvendelse, i givet fald med angivelse af, hvorvidt det er en mark med vanding, samt oplysning om, hvilken støtteordning der er tale om".

Art. 4, stk. 2 a ), om ændringer efter ansøgningsfristen indeholder i 2.afsnit bl.a. følgende bestemmelse: "Dog kan en mark, der er angivet som udtaget jord eller foderareal, ikke føjes til marker, der allerede er angivet som udtaget jord eller foderareal, medmindre det er behørigt begrundet ifølge bestemmelserne, og marken skal i så fald allerede være medtaget som udtaget jord eller foderareal i en støtteordning fra en anden landbruger. Sidstnævnte ansøgning ændres tilsvarende."

Disse bestemmelser betyder, at anmeldelse af grovfoderareal, der danner grundlag for støtte efter de animalske præmieordninger, skal ske samtidig med ansøgningen om hektarstøtte, ligesom det fremgår, at der ikke kan anmeldes yderligere grovfoderarealer efter ansøgningsfristen.

Det kan i denne forbindelse oplyses, at Kommissionen fortolker bestemmelsen således, at grovfoderarealer ikke kan anerkendes, hvis de kun fremgår af markkortet, men ikke af markplanen i ansøgningen om hektarstøtte.

Bestemmelsen i art. 4, stk. 5, betyder, at bestemte producenter, som søger om præmie til husdyr, ikke skal indsende en ansøgning om hektarstøtte.

Det fremgår endelig af forordningens artikel 8, at forsinket indgivelse af støtteansøgning medfører nedsættelse af støtten med 1% pr. arbejdsdag og bortfald af støtten ved forsinkelser ud over 20 (nu 25) dage.

D. Prøvelse.

Ombudsmanden bemærker, at ingen af de undersøgte sager, hvor direktoratet har truffet afgørelse i 1.instans, er påklaget til Landbrugs- og Fiskeriministeriets departement, uanset denne mulighed består, og tilføjer, at en mulig forklaring herpå kan være mangelfuld klagevejledning.

Som allerede anført, og som forklaret under mødet den 5. september 1995 giver EU-direktoratet konsekvent oplysning om klageadgang.

EU-direktoratet anser det derfor for mere nærliggende at anse de få klagesager som et udtryk for, at direktoratets afgørelser har været materielt lovlige og korrekte. I de tilfælde, hvor direktoratets afgørelser er blevet påklaget, har det vist sig, at Landbrugs- og Fiskeriministeriet kun i få tilfælde har omgjort afgørelsen.

Det kan i den forbindelse oplyses, at Rigsrevisionen i en nylig udarbejdet redegørelse om gennemførelsen af EU's landbrugsreform i Danmark konkluderer følgende: "På baggrund af de 424 sager i Rigsrevisionens stikprøve skal det bemærkes, at man finder, at EU-direktoratets sagsbehandling har været sikker og ensartet på en sådan måde, at ansøgerne i langt størstedelen af tilfældene har fået udbetalt det korrekte støttebeløb", samt at EU-direktoratets sagsbehandling opfyldte de lovbundne forudsætninger.

Endelig kan oplyses, at de støttebeløb, det er direktoratets primære opgave at udbetale som led i administrationen af de fælles markedsordninger, kun refunderes af Kommissionen, hvis denne ved sin revision af den nationale administration har konstateret, at beløbene er udbetalt i overensstemmelse med reglerne.

For så vidt angår de senest afsluttede regnskabsår, 1990 og 1991, har Kommissionen således afvist at refundere henholdsvis 0,14 og 0,03 % af de samlede udbetalinger, direktoratet har foretaget. Til sammenligning var gennemsnittet på fællesskabsplan henholdsvis 3,4 og 4,1%.

De sager, der er omfattet af undersøgelsen, vedlægges.

Med venlig hilsen

Peter Baumann

 

 

 

 


 

Bilag 2

EU-direktoratets instruks af 26. april 1995 vedr. information af støtteansøgere under sagsbehandlingen

EU-direktoratet

Ø-kontoret

den 26. april 1995

SFP

 

INSTRUKS

vedr.

Information af støtteansøgere under sagsbehandlingen.

Folketingets Ombudsmand har i november 1994 kritiseret EF-direktoratet for mangelfuld information af en støtteansøger, mens dennes ansøgning var genstand for et langstrakt behandlingsforløb i direktoratet.

Ombudsmanden fremhæver navnlig kravene til myndighederne om information af sagens parter under behandlingen af en sag.

Ombudsmandens kritik giver anledning til at indskærpe de krav til information af støtteansøgere, der skal iagttages under sagsbehandlingen i direktoratet.

1. I tilfælde, hvor det viser sig nødvendigt at overskride gældende frister for udbetaling af støtte, skal ansøgeren informeres herom inde fristens udløb.

I visse tilfælde indeholder retsgrundlaget for den pågældende støtteordning en frist, inden for hvilken støtten skal være udbetalt, medmindre det er nødvendigt at afvente resultatet af yderligere undersøgelser af ansøgningen, inden retten til støtte endelig kan fastslås.

I tilfælde, hvor der ikke er fastsat en udtrykkelig frist for udbetaling af støtte, har Kommissionen fastslået, at støtten skal være udbetalt senest 60 dage efter, at interventionsorganet har modtaget den dokumentation, der er nødvendig for endelig at fastslå retten til støtte. Dette gælder f.ex. udbetalingen af eksportrestitution.

Informationspligten ved fristoverskridelser gælder for begge de anførte tilfælde.

Informationen skal omfatte en angivelse af, at sagen beror på en yderligere undersøgelse af ansøgningen. Tilkendegivelser om udfaldet af en undersøgelse og de mulige økonomiske konsekvenser af denne, bør gives, hvis sagen er tilstrækkelig oplyst, eller det fremgår, at der kun resterer mindre - og for udbetalingen uvæsentlige - problemer i sagen.

Endelig skal informationen så vidt muligt indeholde oplysning om, hvornår direktoratet forventer, at afgørelsen kan foreligge.

Informationen skal gives i rimelig tid inden fristens udløb, således at ansøgeren kan nå at træffe eventuelle økonomiske dispositioner som følge af, at fristen overskrides.

Viser det sig efterfølgende, at den endelige afgørelse alligevel ikke vil kunne foreligge på det oplyste tidspunkt, skal ansøgeren igen informeres.

Også i tilfælde, hvor direktoratet ikke har angivet et tidspunkt for, hvornår den endelige afgørelse kunne forventes, skal ansøgeren informeres, hvis der går længere tid, end denne med rimelighed kan forvente.

2. Udsættes afgørelsen i en sag, der er klar til afgørelse, skal ansøgeren normalt informeres herom.

Viser det sig, at en afgørelse i overensstemmelse med det foreliggende retsgrundlag fører til et uakceptabelt resultat, kan der være anledning til at søge at opnå andet retsgrundlag for afgørelsen, herunder muligheden for at give dispensation.

Det kan endvidere undertiden være nødvendigt at afklare fortolkningstvivl.

Opstår disse situationer, som navnlig forekommer i forbindelse med administrationen af nye støtteordninger, vil det ofte være nødvendigt at forelægge sagen for Kommissionen. Dette indebærer, at afgørelsen må udsættes, indtil Kommissionens svar foreligger.

Ansøgeren skal som hovedregel informeres herom. Dette gælder særligt i tilfælde, hvor udsættelsen må forudses at ville strække sig over længere tid eller udover de gældende udbetalingsfrister.

Informationen skal indeholde en angivelse af, hvorpå sagen beror, de økonomiske konsekvenser, som en ændring af retsgrundlaget vil kunne få for ansøgningen, samt en angivelse af, hvornår den endelige afgørelse herefter vil kunne træffes.

Sker der en yderligere overskridelse af det angivne tidspunkt, skal ansøgeren igen informeres.

3. Telefoniske henvendelser fra ansøgere skal noteres på sagen. Dette gælder særlig, når der under samtalen er fremkommet oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning, som ikke fremgår af sagens akter iøvrigt.

Gives der således telefonisk oplysning til en ansøger om, hvornår der vil blive truffet afgørelse om udbetaling af støtte, skal dette noteres på sagen. Dette gælder dog ikke, hvis direktoratet alene har givet tilsagn om, at udbetaling vil finde sted inden for de gældende betalingsfrister.

Kan sagen ikke ekspederes inden den lovede frist, skal ansøgeren informeres herom. Er der således givet tilsagn om, at udbetaling vil finde sted inden et bestemt tidspunkt, der ligger forud for den betalingsfrist, der er fastsat i retsgrundlaget, skal ansøgeren informeres, uanset sidstnævnte frist vil kunne respekteres.

4. På foranledning af den konkrete ombudsmandssag, skal det præciseres, at et løfte til en støttemodtager om, at denne vil modtage en telefonopringning vedrørende ansøgningen, skal opfyldes.