Lov nr. 432 om fuldbyrdelse af straf mv. af 31. maj 2000 med senere ændringer

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til kapitel 13

Fuldbyrdelse af fængselsstraf i kriminalforsorgens pensioner og i institutioner mv. uden for kriminalforsorgen

Til § 78

Bestemmelsen vedrører spørgsmålet om fuldbyrdelse af en fængselsstraf i institution mv. uden for fængsel og arresthus. Bestemmelsen svarer med en enkelt ændring til § 78 i Straffelovrådets lovudkast, jf. pkt. 5.11. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Bestemmelsen træder i stedet for straffelovens § 49, stk. 2. Der tilsigtes med den foreslåede bestemmelse en lovfæstelse af den nuværende praksis vedrørende anbringelse af dømte i behandlingsinstitution mv., jf. pkt. 5.11.1. og 5.11.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Stk. 1 regulerer sammen med stk. 2 anvendelsesområdet for fuldbyrdelse af fængselsstraf ved anbringelse uden for fængsel og arresthus. Dette anvendelsesområde svarer til anvendelsesområdet for straffelovens § 49, stk. 2. I forhold til denne bestemmelse er det dog i § 78 præciseret, at anbringelse uden for fængsel og arresthus kan - og for så vidt angår unge under 18 år som udgangspunkt skal - ske fra straffuldbyrdelsens begyndelse, ligesom bestemmelsen åbner mulighed for, at anbringelse kan ske i familiepleje. Det forudsættes, at der som hidtil gives adgang til at anbringe indsatte med mindreårige børn uden for fængsel og arresthus, selv om anbringelsen særligt måtte være motiveret af hensynet til, hvad der er bedst for barnet, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 54.

Det er et fællestræk for anbringelse efter § 78, at den dømte i stedet for at være anbragt i en afsoningsinstitution anbringes under andre institutions- eller institutionslignende forhold med en heri liggende kontrol af den dømtes tilstedeværelse og adfærd. § 78 er derfor ikke anvendelig i tilfælde, hvor den dømte ønskes anbragt under forhold, der indebærer, at den pågældende er uden tilsyn eller kontrol i et ikke uvæsentligt omfang.

I stk. 3 fastslås det, at en anbringelse efter stk. 1 og 2 skal betinges af, at den dømte ikke begår strafbart forhold, og kan betinges af andre vilkår. Disse vilkår har virkning for den periode, hvori fængselsstraffen fuldbyrdes uden for fængsel og arresthus. Manglende overholdelse af de fastsatte vilkår mv. kan bevirke tilbageførsel eller overførsel til fængsel eller arresthus, jf. stk. 4 og bemærkningerne til lovforslagets § 13, stk. 2.

Stk. 5 indeholder en bemyndigelse for justitsministeren til at fastsætte regler om anbringelse af dømte i institution mv. uden for fængsel og arresthus. Sådanne regler forudsættes bl.a. at omfatte spørgsmålet om tilbage- eller overførsel til fængsel eller arresthus i tilfælde af manglende overholdelse af fastsatte vilkår for anbringelsen.

Endvidere forudsættes der gennemført en administrativ forenkling af fremgangsmåden ved anvendelse af reglerne om anbringelse uden for fængsel og arresthus, så der hurtigere kan træffes afgørelse om, hvorvidt anbringelse er mulig. Det forudsættes herved, at der fortsat sker en grundig vurdering af de konkrete omstændigheder, herunder forsvarligheden af anbringelsen, så de hidtidige positive erfaringer på området kan opretholdes også i forhold til eventuelle nye grupper af dømte, jf. pkt. 5.11.2. i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

 

 

 

5.11. Fuldbyrdelse af fængselsstraf i kriminalforsorgens pensioner og i institutioner mv. uden for kriminalforsorgen

5.11.1. Gældende ret

5.11.1.1. Efter straffelovens § 49, stk. 2, kan justitsministeren bestemme, at en domfældt midlertidigt eller for resten af straffetiden skal overføres til hospital eller til egnet hjem eller institution til særlig pleje eller forsorg, såfremt det findes hensigtsmæssigt på grund af den pågældendes alder, helbredstilstand eller andre særlige omstændigheder. Bestemmelsen trådte i kraft den 1. juli 1973.

Af bestemmelsens forarbejder fremgår det, at bestemmelsen bl.a. sigter på tilfælde, hvor der på grund af den indsattes alder, legemlige svaghed, sindstilstand eller andre særlige forhold er åbenbare ulemper ved at lade den domfældte have ophold i et fængsel, og hvor man derfor i den pågældendes egen interesse og uden at komme i konflikt med strafanvendelsens formål bør anvende et andet institutionsmiljø end det fængselsmæssige. Grundlaget for overførslen vil normalt være omstændigheder, som man først er blevet opmærksom på efter dommens afsigelse, men ifølge forarbejderne kan bestemmelsen også tænkes anvendt i tilfælde, hvor der allerede på domstidspunktet forelå visse oplysninger herom, uden at det dog fandtes muligt eller hensigtsmæssigt at lade en dom til særlig anbringelse træde i stedet for frihedsstraf. Bestemmelsen forudsættes ifølge forarbejderne kun at finde anvendelse i forholdsvis få tilfælde.

Sigtet med bestemmelsen indebærer, at de institutioner, der kan blive tale om at anvende til anbringelser efter straffelovens § 49, stk. 2, typisk vil være behandlingsinstitutioner, forsorgshjem og lignende døgninstitutioner, hvor den domfældte under institutionsmæssige forhold kan modtage den behandling eller særlige pleje, som gør anbringelsen hensigtsmæssig. Anbringelse kan ske såvel i private som i offentlige institutioner og hjem, herunder kriminalforsorgens egne institutioner (pensioner). Justitsministeriet har endvidere antaget, at anbringelse undtagelsesvis kan ske i familiepleje af institutionslignende karakter.

Uanset udtrykket »overføres til«, anvendes § 49, stk. 2, også over for personer, som endnu ikke har påbegyndt strafudståelsen, så institutionsanbringelsen finder sted for hele straffetiden. Dette er særlig påkrævet i tilfælde, hvor den dømte i forvejen er anbragt i institution, eller hvor der er tale om benådningslignende situationer, hvor stærke grunde taler imod et - selv korterevarende - ophold i en afsoningsinstitution.

Anbringelse efter § 49, stk. 2, er betinget af en række vilkår. Ud over vilkår om forbud mod at begå strafbart forhold kan der være tale om begrænsninger med hensyn til midlertidigt fravær fra institutionen samt vilkår om tilsyn og eventuelt om behandling. Da kriminalforsorgens pensioner ikke er indrettet på at varetage egentlige behandlingsopgaver, vil døgnopholdet på en pension ofte være suppleret med vilkår om deltagelse i ambulant behandling inden for det sociale system eller i sundhedssektoren.

Væsentlig overtrædelse af de fastsatte vilkår medfører omgående tilbageførsel til fængsel eller arresthus og i langt de fleste tilfælde varig tilbagekaldelse af tilladelsen til anbringelse i institution mv.

Ved Justitsministeriets cirkulære nr. 2 af 6. januar 1985 med senere ændringer om overførsel af domfældte i medfør af straffelovens § 49, stk. 2, til behandlingsinstitutioner mv. er der fastsat generelle retningslinier om fremgangsmåden mv. ved overførsel. Endvidere er der i Justitsministeriets cirkulære nr. 98 af 9. juni 1978 fastsat regler om anvendelse af § 49, stk. 2, over for psykiatriske patienter. Der henvises herom til 1989-betænkningen, s. 256-259. Endvidere henvises til pkt. 5.6.11.1. ovenfor.

Efter de gældende regler ligger betalingsforpligtelsen for de enkelte anbringelser efter straffelovens § 49, stk. 2, hos de kommunale myndigheder. Dog er der siden 1985 årligt overført et beløb fra Justitsministeriet til kommunerne (via bloktilskudspuljen) som kompensation for merudgifter som følge af en planlagt øget anvendelse af bestemmelsen.

5.11.1.2. Direktoratet for Kriminalforsorgen har i 1994 offentliggjort en rapport om anvendelsen af straffelovens § 49, stk. 2. Rapporten er omtalt på s. 28-31 i 1998-betænkningen og optaget som bilag 6 til betænkningen. Rapporten omhandler samtlige sager, hvor § 49, stk. 2, har været anvendt i perioden 1989-1992, sammenholdt med udviklingen i 1993.

I 1998-betænkningen er der endvidere på s. 29 optrykt en oversigt over antallet af årlige § 49, stk. 2-overførsler i perioden 1978-1996. Oversigten indeholder også oplysning om, hvorvidt overførsel er sket til en af kriminalforsorgens egne pensioner eller til institution mv. uden for kriminalforsorgen, herunder psykiatrisk hospital.

Det fremgår af oversigten, at der gennem hele perioden og navnlig i 1995 og 1996 har været en væsentlig stigning i antallet af anbringelser i medfør af straffelovens § 49, stk. 2, så der i 1996 var næsten 300 anbringelser. Det kan oplyses, at der i 1997 og 1998 har været henholdsvis 309 og 320 anbringelser i medfør af straffelovens § 49, stk. 2.

Det fremgår af rapporten, at grundlaget for anbringelse navnlig er alkohol- og narkotikamisbrug, ung alder eller psykiske grunde. Særlig narkotikamisbrug og ung alder har i de seneste år i stigende grad givet anledning til anvendelse af bestemmelsen.

Med hensyn til anvendte institutionstyper har der siden 1985 været en nogenlunde konstant fordeling med ca. 1/3 anbragt på kriminalforsorgens pensioner og ca. 2/3 anbragt udenfor på kommunale og amtskommunale institutioner, psykiatriske hospitaler eller andre institutioner. I meget begrænset omfang har der været anvendt familiepleje under institutionslignende forhold.

I overensstemmelse med forarbejderne har anvendelsen af § 49, stk. 2, i langt de fleste tilfælde enten bygget på omstændigheder i den dømtes personlige forhold, der er indtrådt efter domstidspunktet, eller på forhold, der ikke har foreligget oplyst for retten. Et stigende antal anbringelser er gennemført i forhold til dømte på fri fod, således at hele dommen er afsonet på institution mv. Stigningen er særlig markant med hensyn til unge under 18 år.

Kontaktgruppen mellem Direktoratet for Kriminalforsorgen og Socialministeriet har ønsket at få foretaget en effektundersøgelse af anvendelsen af alternativ afsoning i medfør af straffelovens § 49, stk. 2. Center for Alternativ Samfundsanalyse er på denne baggrund igang med et forskningsprojekt herom. Den endelige rapport forventes at foreligge i september 2000.

5.11.2. Straffelovrådets forslag

Om arbejdsgruppens overvejelser henvises til 1989-betænkningen, s. 260-264, 664-665, jf. § 73 i arbejdsgruppens lovudkast, og s. 728-729, og om Straffelovrådets overvejelser henvises til 1998-betænkningen, s. 32-35, 118, jf. § 78 i rådets lovudkast, og s. 266-269.

Efter Straffelovrådets opfattelse bør det fortsat være udgangspunktet, at domme til ubetinget frihedsstraf afsones i fængsel eller arresthus, medmindre der efter dommen er indtrådt sådanne væsentlige ændringer i den dømtes forhold, at det kan begrunde fravigelse af dette udgangspunkt.

Uanset dette udgangspunkt er der enighed om, at det som hidtil ikke skal være udelukket i særlige tilfælde at anbringe dømte i institution mv., selv om der ikke foreligger ændrede omstændigheder i forhold til domstidspunktet. Dette er i overensstemmelse med forarbejderne til straffelovens § 49, stk. 2, og med hidtidig praksis, som Straffelovrådet finder bør lovfæstes.

Straffelovrådet finder dog også, at det bør undgås, at en administrativ afgørelse om institutionsanbringelse kommer til at indebære en krænkelse af rettens afgørelse om ubetinget frihedsstraf. Fremgår det af sagen, at spørgsmålet om valget mellem ubetinget straf og foranstaltninger som led i en betinget dom har været overvejet af retten, bør bestemmelsen om institutionsanbringelse derfor som hovedregel begrænses til tilfælde, hvor der foreligger ændrede omstændigheder i forhold til domstidspunktet, idet f.eks. grundlaget for afgørelsen er ændret gennem tilvejebringelse af nye oplysninger om den pågældende.

For dømte under 18 år finder Straffelovrådet, at det almindelige udgangspunkt bør fraviges, så udgangspunktet for denne gruppe er, at strafudståelsen skal ske i institution mv.

Danmark ratificerede i 1991 FN-konventionen af 20. november 1989 om barnets rettigheder. Efter konventionens artikel 37, litra b, må anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn, der i konventionen defineres som en person under 18 år, kun »bruges som sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum«. I overensstemmelse med konventionen samt Folketingets tilkendegivelser i forbindelse med ratifikationen af denne har straffelovens § 49, stk. 2, siden da været praktiseret således, at man har overvejet muligheden for anbringelse i institution af alle unge under 18 år, som er idømt frihedsstraf. Ung alder er i sig selv anset som tilstrækkelig indikation for overførsel, og overførsel er herefter sket i det omfang, væsentlige retssikkerhedsmæssige hensyn ikke har talt imod en overførsel, og under forudsætning af, at det har været praktisk, herunder økonomisk, muligt at iværksætte en overførsel.

Straffelovrådet finder, at den beskrevne praksis bør fortsætte, og at det bør fastslås udtrykkeligt i straffuldbyrdelsesloven, at unge under 18 år, som er idømt ubetinget frihedsstraf, skal udstå straffen i institution uden for fængsler og arresthuse, medmindre afgørende hensyn til retshåndhævelsen taler imod en sådan anbringelse. Sådanne hensyn vil kunne foreligge på grund af kriminalitetens art, den dømtes farlighed og lignende, men også på grund af erfaringerne fra tidligere institutionsophold, hvor den unge har optrådt voldeligt, er undveget eller på anden måde har dokumenteret, at afgørende hensyn til retshåndhævelsen taler imod en ny anbringelse i institution mv.

På baggrund af de hidtidige erfaringer både med hensyn til gennemførelse af anbringelserne og med hensyn til recidiv til ny kriminalitet, jf. herved bl.a. 1998-betænkningen s. 30-31, er der i Straffelovrådet enighed om, at den skete udvidelse i brugen af bestemmelsen er ubetænkelig.

Rådet kan endvidere gå ind for en udvidelse af den faktiske anvendelse af bestemmelsen i det omfang, den hidtidige praksis med hensyn til anbringelsesgrundlaget fastholdes. Det bør derfor tilstræbes, at eventuelle praktiske og økonomiske hindringer for bestemmelsens anvendelse overvindes. Straffelovrådet finder, at økonomiske hensyn ikke bør være afgørende for, om en i øvrigt velbegrundet anbringelse kan gennemføres.

Rådet kan desuden tilslutte sig, at der gennemføres en administrativ forenkling af proceduren i forbindelse med anvendelse af reglerne om anbringelse i institution mv. med henblik på at fremme brugen heraf. Rådet forudsætter dog her ved, at der som hidtil sker en grundig vurdering af de konkrete omstændigheder, herunder forsvarligheden af anbringelsen, i hver enkelt sag, så de hidtidige positive erfaringer med bestemmelsens anvendelse kan opretholdes også i forhold til eventuelle nye grupper af dømte.

Endelig finder rådet, at den hidtidige praksis med hensyn til anbringelse i familiepleje bør opretholdes, dvs. at der efter en konkret vurdering kan ske anbringelse i familiepleje, der har en institutionslignende karakter.

Rådet kan på den baggrund med visse ændringer tiltræde arbejdsgruppens forslag.

Rådet foreslår herefter, at straffelovens § 49, stk. 2, ophæves, jf. herved § 1, nr. 9, i lovforslaget om ændring af forskellige lovbestemmelser i forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv.

Endvidere foreslår rådet, at der som § 78, stk. 1, i rådets lovudkast indsættes en bestemmelse, hvorefter justitsministeren eller den, der bemyndiges dertil, kan bestemme, at den dømte midlertidigt eller for hele eller resten af straffetiden anbringes på hospital, i familiepleje, i egnet hjem eller institution, når (1) den dømte har behov for særlig behandling eller pleje, som i væsentlig grad kan tilgodeses i den pågældende institution mv., (2) der på grund af den dømtes alder, helbredstilstand eller andre særlige omstændigheder er særlige grunde til ikke at anbringe eller beholde den dømte i fængsel eller arresthus, og (3) afgørende hensyn til retshåndhævelsen ikke taler imod anbringelse uden for fængsel og arresthus.

Som § 78, stk. 2, foreslås en bestemmelse, hvorefter dømte, der er under 18 år, anbringes i institution mv. som omhandlet i stk. 1, medmindre afgørende hensyn til retshåndhævelsen taler imod anbringelse uden for fængsel og arresthus.

I § 78, stk. 3, foreslås det fastsat, at anbringelse betinges af, at den dømte ikke begår strafbart forhold, og at anbringelse kan betinges af, at den dømte i øvrigt overholder fastsatte vilkår, herunder undergiver sig tilsyn af kriminalforsorgen.

Endvidere foreslås det i § 78, stk. 4, fastsat, at den dømte, såfremt den pågældende ikke overholder de vilkår, der er fastsat for anbringelsen, eller på ny dømmes for strafbart forhold, kan tilbageføres eller overføres til fængsel eller arresthus.

Endelig foreslås i § 78, stk. 5, indføjet en bemyndigelse for justitsministeren til at fastsætte regler om anbringelse af dømte i institution mv. uden for fængsel eller arresthus.

§ 78 medfører en lovfæstelse af den nuværende praksis med hensyn til anbringelse og overførsel i medfør af straffelovens § 49, stk. 2. I forhold til arbejdsgruppens lovudkast indebærer § 78 en lovfæstelse af den nuværende praksis med hensyn til anbringelse af dømte under 18 år.

Endvidere præciseres det, at adgangen til at tilbageføre mv. i anledning af strafbart forhold også omfatter strafbart forhold, der er begået forud for idømmelsen af den straf, hvis fuldbyrdelse tillades at ske uden for fængsel og arresthus, eller i perioden mellem idømmelsen af denne straf og tilladelsen til anbringelse mv. uden for fængsel og arresthus, i de tilfælde, hvor den pågældende er dømt for vedkommende forhold, jf. udtrykket »på ny dømmes for strafbart forhold« i § 78, stk. 4. § 78 er herved på linie med § 13, stk. 2, om tilbagekaldelse af tilladelse til udsættelse med straffuldbyrdelsen, § 49, nr. 1, om tilbagekaldelse af tilladelse til udgang og § 76, stk. 3, om tilbagekaldelse af tilladelse til strafafbrydelse.

5.11.3. Justitsministeriets overvejelser

Justitsministeriet kan af de af Straffelovrådet anførte grunde tiltræde rådets udkast til bestemmelse om fuldbyrdelse af fængselsstraf i kriminalforsorgens pensioner og i institutioner mv. uden for kriminalforsorgen.

Dog foreslås udtrykket »på ny dømmes for strafbart forhold« ændret til: »eller nye oplysninger tilvejebringes, hvorefter den dømte, før tilladelsen blev givet, havde begået strafbart forhold« med henblik på at sikre, at sådanne nye oplysninger på samme måde som oplysninger om strafbart forhold, der er begået efter meddelelse af tilladelsen til anbringelse uden for fængsel eller arresthus, kan føre til, at tilladelsen tilbagekaldes, selv om den pågældende ikke er dømt for forholdet, jf. pkt. 5.3.3. ovenfor.

Lovforslaget er udformet i overensstemmelse hermed, jf. § 78.